托养照护 为残疾人家庭化解后顾之忧

文_杨乐

“给钱给物不如给服务”，长期以来，智力、精神和重度肢体残疾人由于生活自理能力和独立生活能力的欠缺，在照料护理等方面面临着比其他残疾人更为突出的困难，他们的家庭在抚养或赡养、长期看护、医疗和康复等方面所承受的压力也大大超出一般残疾人家庭。因此，如何更好满足这部分残疾人的托养和照护需求，就成为当前各级残联需要面对的重要问题。

党的二十大报告明确要求，完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展。深入开展残疾人托养和照护服务工作，补上残疾人公共服务短板，是完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系的一项重要内容。通过多年的发展，目前我国已经逐步建立以居家服务为基础、以日间照料机构为主体、以寄宿制托养服务机构为依托的残疾人托养服务体系，托养服务制度和服务标准等也在逐渐完善。各地通过整合资源、政府补贴、购买服务、公益岗位、集中和日间照护、邻里照护等多种方式为困难重度残疾人解决基本照护问题，探索出不少好的重度残疾人照护服务模式。而随着国家对残疾人托养和照护服务工作投入力度的持续加大，我国残疾人托养和照护服务也将得到新的发展。

发展历程：从逐步探索到日益规范

残疾人托养服务是指为就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人提供生活照料及护理、生活自理和社会适应能力训练为主，辅之以运动功能训练、职业康复与劳动技能训练的服务。而残疾人照护服务，是指为16周岁以上，不符合特困人员救助供养条件，残疾程度为一级或二级，纳入最低生活保障范围或曾属于建档立卡的残疾人提供集中或社会化照料服务。提供专业化托养和照护服务，可以实现为残疾人提供基本生活照料与护理的基本目标，并帮助残疾人提高生活自理能力、社会适应能力，进而帮助有需求、有劳动能力的残疾人实现辅助性就业或支持性就业，改善残疾人生存发展状况，促进社会参与，共享经济社会发展成果。

从发展历程看，我国残疾人托养和照护服务经历了漫长的酝酿和探索。我国历来有“鳏寡孤独废疾者，皆有所养”的传统，残疾人供养主要以家庭为主。新中国成立后尤其是改革开放以来，随着社会发展和社会保障制度建立，残疾人社会保障体系和公共服务体系也快速发展，我国开始探索社会化托养服务方式，逐步解决家庭供养残疾人面临的现实困难。在《中国残疾人事业五年工作纲要（1988年～1992年）》中，提出“没有条件从事劳动、鳏寡孤独和生活困难的残疾人，通过国家、集体等多渠道给予社会救济和困难补助，以保障他们的基本生活”。此后“八五”“九五”“十五”规划纲要均将保障残疾人及其家庭生活质量作为重要内容推动。但此时的生活保障以物质保障为主，提供服务较少。2006年 《残疾人就业和社会保障工作“十一五”实施方案》提出：“有条件的地区通过建立托管机构等方式，帮助特困残疾人家庭，集中解决精神、智力及其他重度残疾人的特殊保障问题。”这推动了各地为残疾人提供以托管式服务为主的实践，一些经济条件较好的城市如广州、上海和杭州等地开始探索。

为了满足残疾人及其亲属对残疾人托养服务的迫切需求，在前期部分省市探索经验的基础上，2007年中国残联在广州市召开全国智力和精神残疾人托养服务工作会议，正式将残疾人托养服务纳入各级残联业务工作进行推动，并将为残疾人提供的特殊社会保障服务命名为“托养服务”，同时明确托养服务对象为就业年龄段智力、精神及重度残疾人，服务内容主要为养护照料。此后，国家出台了一系列法规政策和策略措施，推动残疾人托养服务在全国快速发展。

2008年，新修订的残疾人保障法将残疾人托养服务纳入其中，提出“政府和社会采取措施，完善对残疾人的社会保障，保障和改善残疾人的生活”“国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构”。这标志着残疾人托养服务及社会力量主办的托养服务机构法律地位的确立。同年， 在《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》中，首次提出建立残疾人服务体系，并对服务体系架构、实施机制、服务内容和服务目标等做了明确规定，为残疾人托养服务的发展指明了方向。2009年8月，中国残联办公厅、财政部办公厅联合下发《关于印发〈阳光家园计划〉的通知》，“阳光家园计划”主要资助居家服务和日间照料机构服务，并要求以各级政府专项投入为主推动托养服务发展。

2010年，中国残联等16部门联合印发的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》中，首次明确将残疾人托养服务列为残疾人服务体系的重要组成部分，指出建立健全寄宿制托养服务机构为骨干、日间照料服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务体系，为智力、精神和其他各类重度残疾人提供生活照料、职业康复、辅助性就业等服务，更加注重满足残疾人生活质量提升及全面发展需求。2012年，中国残联、国家发改委等8部门印发《关于加快发展残疾人托养服务的意见》，提出推动残疾人托养服务体系的多元化发展、制度化建设及标准化建设，残疾人托养服务开始向规范化、制度化和标准化方向迈进。

“十二五”以来，随着国家基本公共服务均等化、制度化和规范化建设的推进，包括托养服务的残疾人服务被纳入基本公共服务之中。2013年，我国正式启动残疾人托养服务的规范化管理，先后出台《残疾人托养服务机构建设标准》《残疾人托养服务基本规范（试行）》，首次对残疾人托养服务机构建设和服务质量进行规范。《“十三五”残疾人托养服务工作计划》中提出建立健全残疾人托养服务制度，并在街道、乡镇普遍建立残疾人日间照料服务平台，有条件的社区（村）开展残疾人日间照料服务。在2018年，民政部等部门出台的《残疾人服务机构管理办法》中，则对残疾人服务机构包括托养服务机构的行业管理、监督及服务提供等做出规定。

同样是在“十三五”期间，随着全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战取得重大成就，广大残疾人的基本生存条件得到全面改善，贫困残疾人家庭“两不愁、三保障”得到较好解决。但是，贫困家庭中智力、精神和重度残疾人由于生活和劳动就业能力的欠缺，仍然存在就餐无保障、有病无法看、个人卫生无法打理等现实困难。这些家庭支出大、收入少，往往还要捆绑家庭劳动力，“脱贫解不了困”的问题，逐渐成为制约他们的最大难题。这些贫困重度残疾人家庭的照护服务需求得到党和国家的高度关注，在脱贫攻坚的决胜阶段，党中央、国务院先后在《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》《关于打好精准脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等政策文件中，提出开展贫困重度残疾人照料和托养，解决因残致贫问题，助力残疾人脱贫攻坚。为贯彻落实相关工作，2019年5月，中国残联等五部门联合印发《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》，提出整合资源，因地制宜，为有需求的16岁以上、不符合特困人员救助供养条件的贫困和低保家庭中的智力、精神和重度残疾人开展社会化照料护理和托养服务。

而从2020年1月1日起，《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》开始正式实施。作为我国残疾人服务领域出台的首个国家标准，该规范对残疾人托养服务机构在岗位设置与人员配备、场所、服务内容等方面都作出详细规定，促进了残疾人托养服务行业沿着规范化、制度化、专业化服务的路径发展，在为残疾人提供更高、更优、更精服务的同时，进一步改善了残疾人生存发展条件。

发展特色：满足多样化需求与多主体供给服务

残疾人托养和照护服务作为国家基本公共服务的一部分，本身具有公共性、普惠性和公平性等特征，与此同时，残疾人托养和照护服务也具有其特殊性。从服务对象看，残疾人托养和照护服务主要针对就业年龄段（16周岁-59周岁）残疾人，其初衷是为解决由家庭供养（抚养或赡养）的残疾人的护理照料问题。从服务形式上看，目前我国残疾人托养和照护服务主要分为寄宿制机构服务、日间照料机构服务及居家服务。在服务过程中，专业人员通过提供如基本护理照料、生活自理能力训练、社会适应能力训练、职业康复和劳动功能训练等服务，以达到改善残疾人及其家庭生活质量、促进残疾人生活自理和适应生活环境、促进生活自立和融入社会等不同层级的目标。而照护服务的形式包括对于符合条件且有意愿入住各类照护服务机构的困难重度残疾人，依托和整合现有公共服务设施为其提供集中照护服务；对于符合条件但无意愿入住各类照护服务机构的困难重度残疾人，组织困难重度残疾人家属、邻居及其他社会力量和个人为其提供居家服务、日间照料、邻里互助等社会化照护服务。

近年来，随着国家基本公共服务体系的日益完善，我国已经形成以政府为主导、市场为依托、社会组织广泛参与的多主体合作供给公共服务的机制，这一机制也在残疾人托养和照护服务中广泛采用。然而，由于我国开展残疾人托养和照护服务工作时间不长，同时受区域经济社会发展不平衡、城乡发展不平衡等多种因素制约，各地在残疾人托养和照护服务多主体合作的供给模式和供给方式上还存在着一定差异。

 例如，为解决托养和照护技术资源不足的问题，在我国不少地区会将服务整体委托给专业服务机构以增加服务的有效供给；但有些机构也会采取部分职位专兼职相结合或部分服务外包的方式，以实现服务过程中社会工作者、医生、康复治疗师及护士等专业人员的跨专业合作；基于接受服务的残疾人分散、服务项目庞杂的问题，一些地区则会对接其他专业资源、社会资源和市场资源为残疾人提供居家服务、就医服务、出行陪伴等延伸服务；同时，不少地区在开展托养和照护服务时，还会充分发掘志愿者资源，通过吸纳来自政府机关、高校、科研院所和专业服务机构等的人员加入专业服务队伍，帮助残疾人进行生活能力自理及社会适应能力等方面的训练。

持续稳定的资金投入是残疾人托养和照护服务机构良性运行的基本保障。为解决托养和照护服务的资金问题，不少地区通过引入社会资金参与服务供给，以增加服务资源，为残疾人提供更优质的服务。像有的地区会采取民办公助的方式对提供残疾人托养和照护服务的企业、社会组织，由政府依据其提供的服务规模、质量等按照一定标准提供资金补贴。在这种方式下，机构建设和经营都由企业或社会组织出资，政府只需在部分领域给予资助和政策支持。有的地区则采取公建民营的方式，由政府部门通过招投标等方式将政府投资建设的托养服务机构的经营权交由合适的企业或社会组织经营管理，实现所有权和经营权的分离。在这一方式下，民营机构负责托养服务机构的运行管理，减少了政府在经营上的压力，同时民营资本可以利用自身的资金和专业优势，开发适合残疾人的服务项目，以增强托养服务机构的经营活力。此外，还有一些地区采取公私合作的方式，政府择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，特许授权并与其进行股权合作共建托养机构，由社会资本向社会提供机构托养服务。在这一方式下，由于能够将社会资本引入托养机构建设，也有利于缓解政府投资压力，而在机构产权性质上，也不是单纯的私有或公有，而是项目合作方共有。

针对我国托养和照护服务资源不均、城乡差异较大的问题，为提高托养和照护服务的可及性和便利性，在一些不发达地区和农村地区会利用乡镇养老院、卫生所等闲置场所设置一定数量的残疾人托养床位，由专门机构管理和运营。而在一些地区则会充分利用街道、社区或村的资源将重度残疾人等特殊困难群体集中，通过建设或租赁统一的服务机构提供相应的服务。此外，也有不少地区会采取邻里互助的方式，通过整合政府、医疗机构、社会力量等多方资源，由基层党委和政府统一组织，以村为单位向包括失去劳动能力的残疾人在内的困难群众提供居家服务，在提高他们生活质量的同时，把原来照顾他们的家庭成员解放出来务工增收。

发展趋势：为残疾人的全面发展提供更多支持

从2007年残疾人托养和照护服务在全国启动迄今已有15年，在这段时间里，我国残疾人托养和照护服务体系框架已经搭建起来，托养和照护服务机构数量和服务人数快速增长，服务质量稳步提升。但是，我们也要看到，残疾人托养和照护服务供给能力与残疾人托养和照护服务需求之间仍存在较大差距，残疾人托养和照护服务的管理、监督和评价体制还不完善，专业人员不足，服务资金短缺等问题仍然制约着托养和照护服务的健康发展，托养和照护服务机构分布情况和服务质量在城乡、不同地域间也有较大差距，这都需要在社会发展进程中予以解决。

广州市残疾人安养院为了让院友具备社会化生活能力，除了日常生活护理外，还为他们提供康复训练、职业训练等服务。图为院友在接受家政服务培训。

浙江省杭州市祥符街道残疾人之家工作人员手把手教残疾人制作工艺品。

《“十四五”残疾人保障和发展规划》中强调，完善残疾人社会保障制度，为残疾人提供更加稳定更高水平的民生保障，并提出加快发展残疾人托养和照护服务。从实际来看，要实现残疾人托养和照护服务工作的快速发展，首先需要继续理顺管理体制，在管理、监督、执行和评价体系等方面进一步理清各部门的相关责任；其次，需要在基层残疾人托养和照护服务的投入力度上继续加大，在充分发挥政府主导作用的同时，采取多种形式加大投入，通过发挥市场作用为托养和照护服务发展提供支持。由于残疾人托养和照护服务涉及到多种专业服务，这就需要加强残疾人托养和照护服务专业人才队伍建设，通过建立完善残疾人托养和照护服务人才培养制度，为残疾人托养和照护服务的高质量发展培育高素质人才。此外，随着我国经济社会的发展，残疾人服务也将进一步趋于成熟，这就需要建立更多形式的残疾人托养和照护服务模式，以满足不同层次、不同类别残疾人的托养和照护服务需求。同时，继续加快农村残疾人托养和照护服务的规范化、制度化、专业化、社会化发展，从而为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接提供助力。

党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，促进残疾人事业全面发展是中国式现代化的应有之义和具体呈现。目前，残疾人托养和照护服务已成为保障和改善残疾人生存质量的重要手段，而随着残疾人托养和照护服务专业化和规范化水平的不断提高，它也将为促进残疾人全面发展和社会融入提供更多支持，让残疾人的获得感、幸福感和安全感更有保障、更可持续。