无障碍全新局面

2012年08月16日 来源：《中国残疾人》

由国务院制定并颁布的《无障碍环境建设条例》（以下简称《条例》）于２０１２年8月１日起正式实施。由此，全国无障碍环境建设将迎来全新的局面。如此局面之下，各地方政府如何以法为据，立足省情、市情，着眼于省、市的功能定位和发展目标，合理谋划未来无障碍事业发展的蓝图，确保《条例》顺利实施，是重要且迫切的问题。

全国：将迎接七大转变

无障碍环境建设是社会进步与城市文明的重要标志，在这样的环境里，老年人、残疾人、儿童等行动、交流不便的特殊群体可以如健全人一样，享受安全、便利、畅达的居家、出行、入学、就业以及文化、体育、休闲娱乐活动，可以自主、平等地参与社会生活，享受人类文明成果。我国历史上第一部无障碍管理的专项法规《无障碍环境建设条例》，于8月1日正式实施。《条例》将引领中国无障碍事业走入全新的发展局面，向自主、平等、关爱的社会状态迈进。实现这样的目标：“让残疾人、老年人、儿童和其他行动不便、交流不便者在家中享受平安、幸福、便利；在社区享受阳光、绿地、空气；在社会活动中享受就业、医疗、休闲、文化、健身、体育等人类文明成果”。《条例》将引领我国无障碍事业实现以下7个重要转变。

从设施建设向环境建设转变。

受经济与社会发展水平及认识水平的制约，在过去的这些年里，我国的无障碍建设，以硬件建设——坡道、盲道、垂直电梯、扶手、低位电话亭等无障碍设施建设为主，软件建设——信息无障碍、服务无障碍等则相对薄弱。听力、视力残疾群体在出行、求助、应试、求学、就业及日常沟通交流中障碍频多。例如，出行时，不能便捷、及时地了解车船信息；遇难遇险时，无法像健全人一样便捷地使用110、119、120、122等应急电话报险、求助、求医；学习、娱乐时，不能像健全人一样自如获取知识、收获愉悦……为从根本上改变这种状况，《条例》将无障碍信息交流提高到与无障碍设施建设同等重要的位置，用总计9条的内容对信息无障碍建设做出了明确规定。并在总则中明确提出，无障碍环境建设是国民经济和社会发展的重要组成部分，要求“无障碍环境建设发展规划应当纳入国民经济和社会发展规划以及城乡规划”。

从单一建设向系统建设转变。

既往，各地的无障碍建设多处在散点建设阶段。比如：修路时会铺盲道、建缘石坡道，建房时会设垂直电梯、轮椅坡道，但市政道路与建筑物之间、建筑物与公交体系之间、地面公交与轨道交通之间的衔接多有问题，使得无障碍设施难成系统，残疾人不敢亦无法正常走出家门，自信、坦然地参与社会生活。针对此种情况，条例规定：“无障碍设施工程应当与主体工程同步设计、同步施工、同步验收投入使用。新建的无障碍设施应当与周边的无障碍设施相衔接。”由此，我们可以期盼一个真正便捷、安全、系统化的可以放心使用的出行无障碍时代的到来。

从“提倡建”向“必须建”、从“提倡改”向“必须改”转变。

在没有国家层面法规规范与调节的时代，无障碍建设藉着宣传引导和标准约束，大体处于倡导状态。因此，各省、自治区、直辖市之间，同省内各城市之间，无障碍设施的建设水平相去甚远。《条例》的颁布实施，将从根本上改变这一局面：自此，无障碍环境建设变成法规的明确要求和政府必须担当的职责。如《条例》在第十二、十三、十四、十五条，分别对特殊教育、康复、社会福利等机构；国家机关的公共服务场所；文化、体育、医疗卫生等单位的公共服务场所；交通运输、金融、邮政、商业、旅游等公共服务场所；城市的主要道路、主要商业区和大型居住区的人行天桥和人行地下通道；民用航空器、客运列车、客运船舶、公共汽车、城市轨道交通车辆等公共交通工具的无障碍设施配置做了明确、具体的规定。

从保障“基本需求”向保障“深度权益”转变。

在以设施无障碍建设为主的阶段，我们为残疾人、老年人提供可供居家、出行的最基本便利，但对精神生活、文化享受、升学就业等关乎身心健康、人生发展的深度权益无能为力。《条例》的出台，将使这种情况逐渐改观。《条例》专设“无障碍信息交流”一章，用以保障视力、听力残疾人平等参与社会生活，共享人类文明成果。强调信息获取渠道畅通，大事知情、办事无阻、交流无碍。如电视台配备字幕；公共图书馆开设视力残疾人阅览室，提供盲文读物、有声读物；公共服务机构和公共场所应当创造条件为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务。同时，正视残疾人对电信时代的需求，对网站和电信运营商提出了明确要求：残疾人组织的网站、市级以上人民政府网站、政府公益活动网站，应当逐步达到无障碍网站设计标准；电信业务经营者提供电信服务，应当创造条件为有需求的听力、言语残疾人提供文字信息服务，为有需求的视力残疾人提供语音信息服务。

另外，为保证残疾人升学、就业的平等权利，《条例》在第二十条特别规定 ：“国家举办的升学考试、职业资格考试和任职考试，有视力残疾人参加的，应当为视力残疾人提供盲文试卷、电子试卷，或者由工作人员予以协助。”

从关注出行向关注居家生活与社区服务转变。

家庭和居住区是社区居民的家园，小区环境是否安全、便利、可达，关系到包括残疾人、老年人、儿童在内的全体社区居民的生活质量。《条例》对残疾人活动最集中的居家、社区无障碍做了明确规定。以期在居家、社区等基本生存环境与社会环境间搭起顺畅的桥梁。为残疾人行使四项基本权利提供便利。第一，政治权利：为残联人提供盲文选票，保障其顺利参加选举；第二，居家生存权：为贫困家庭提供补助，进行家庭无障碍改造；第三，被救助权：要求各级人民政府完善报警、医疗急救等紧急呼叫系统，方便残疾人等社会成员报警、呼救；第四，被服务权：社区公共服务设施要完善无障碍服务功能，为残疾人等社会成员参与社会生活提供便利。

从“重建轻管” 向“建管并重”转变。

我国无障碍环境建设起步较晚，以往地方出台的法规和规章，囿于没有上位法限制，大多为倡导性条款。对当建未建、当改未改的行为，既没有设定责任主体、处罚主体，更没有设定处罚措施，因此，无障碍设施常因出现被占、被损、被封闭而无法正常使用的情况。《条例》在“法律责任”中设定的三项责任可以有效改变这种状况。第一，新建、改建、扩建道路、建筑等工程时，若不符合无障碍设施工程建设标准，由住房和城乡建设主管部门责令改正并依法给予处罚。第二，无障碍设施的所有权人或者管理人对无障碍设施未进行保护或者及时维修，导致无法正常使用的，由有关主管部门责令限期维修；造成使用人人身、财产损害的，无障碍设施的所有权人或者管理人应当承担赔偿责任。第三，肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车以外的机动车占用无障碍停车位，影响肢体残疾人使用的，由公安机关交通管理部门责令改正，依法给予处罚。

从“我来建”向“为你建”转变。

以往的无障碍建设，是以政府为主体来发动与组织，按照行业规范的要求，为新建道路、桥梁、地下通道等市政基础设施和居住建筑、公共建筑等配备无障碍设施，与老年人、残疾人等无障碍设施的受众间缺少交流与互动，这样的建设模式，多了一些理想化和想当然的成分，实施效果并不理想。真正有效的无障碍环境应是以满足行动、交流不便的人群使用要求为根本，想其所想，建其所需，才能为其所用。基于此，《条例》明确要求，“编制无障碍环境建设发展规划，应当征求残疾人组织等社会组织的意见”。这是以人为本，以受众为本的真实体现。

地方：必须出台复合措施应对机遇与挑战。

《条例》的颁布与实施，使我国无障碍事业进入有法可依的全新阶段，是无障碍事业发展历史上的重要里程碑。但鉴于各地经济、社会发展情况不一，《条例》的大部分条款较为宏观，各地方政府在执行中，需结合各自情况，出台复合措施，确保《条例》实施效果，使得无障碍环境建设真正达到实用、易行、广泛受益的目标。这些措施主要包括以下5项：

宣传：营造关心、关爱、扶助的良好社会氛围。

认识——理解——接受——支持，是人们对新事物的普遍态度，只有理解并接受了一个事物，才会去关心、支持并自觉帮助其成长。法律仅是对政府和公众行为规范的最低要求，不是万能或唯一的工具。因此，无论是政府各职能部门还是广大公众，不会因为《条例》发布而一夜之间变成“无障碍环境”建设的“粉丝”。

专题 无障碍环境建设所以，包括残联、规划、建设、信息等部门在内的无障碍环境建设的主体机构，必须担当起“宣传员”的角色，调动各级、各类媒体，运用现代传媒技术，通过特色鲜明的活动，成为各级领导、各相关部门和公众认识并支持无障碍的桥梁。只要营造起关心、关爱、扶助的良好社会氛围，我们就有了做好无障碍环境建设的坚实基础。

调研：理情况，查问题，找对策，定路径。

《条例》是对全国无障碍环境建设的总体要求和宏观引领。各省、市在实施中，尤其是在《条例》出台伊始时，必须回答以下9个问题：一，地方的情况是什么？二，我们的经济、社会、城市建设处在什么样的水平？三，什么样的无障碍环境水平是符合实际并与当前经济社会发展水平相适应的？四，无障碍环境建设总体目标是什么？五，实施中会遇到哪些问题？六，施行中会有哪些掣肘？七，如何应对与解决？八，清晰可行的实施路径是什么？八，需配套制定哪些法规、规章或规范性文件？这项调研是否能够扎扎实实地进行，是《条例》能否在地方顺利实施的基础。调研中，要以残疾人、老年人、儿童等无障碍受众为本，充分发挥各级、各类协会的作用，了解残疾人、老年人等行动不便、交流不便人群的需求。

协作：建机制，立框架，定任务。

无障碍工作是一项涉及面广、涉及部门多的综合性社会管理工作，需要在部门联合的基础上，共商发展大计，共管地方无障碍事宜。协作机制的建立与完善中，有以下几点需要把握：第一，确定牵头部门和成员单位，各级残联可与发改、规划、建设、交通、信息、民政、老龄、文化、文物、体育、广播电视等相关部门组成无障碍工作联席会议机制；第二，确定工作框架和工作格局，明确各部门在机制中的地位、作用、职责和目标；第三，定任务，包括五年规划和年度目标。

衔接：建立或完善地方法规，与《条例》顺利接驳。

地方无障碍管理法规负有结合地方情况与特点，将《条例》的相关规定深化、细化、可执行化的任务。尚未建立地方无障碍法规的地区，应尽快着手将其纳入立法计划；已有法规的，需结合《条例》予以修定和完善。地方法规的制定或完善中，需高度重视以下3个问题。一是管理机制要明确：前有要求，后有制约，保证相关条款可以落实到位；二是监督机制要健全：明确谁来监督、如何监督以及投诉、反馈、处理渠道是什么；三是法律责任清楚：责任主体、处罚主体、处罚手段、处罚额度必须清晰。

规划：编制无障碍环境建设发展规划。

规划是事业发展的蓝图。各地应按照《条例》的要求，尽快启动无障碍环境建设发展规划的编制工作。该规划的主体内容包括4个部分：一，指导思想；二，工作目标；三，工作任务；四，保障措施。有了这样的发展蓝图，才会有无障碍事业的未来。（作者单位：北京市规划委员会）