户籍改革下的残疾人服务与保障

2012年07月12日 来源：《中国残疾人》

◎ 吕明晓

《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出：今后出台就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。上海市自2011年起，0至7周岁家庭贫困听障儿童人工耳蜗植入和助听器配发补贴范围，从上海市户籍扩大到市常住人口。北京市宣布，全国残疾人只要持残疾人证，就能在北京免费乘公交。这些规定对残疾人是利好，对各级政府及残联开展残疾人服务与保障工作提出更高要求。

一、残疾人口流动滞后社会平均水平，制约平等参与

人口流动是人口短期离开后又返回原居住地的社会现象，人口迁移是人口在两地区间永久或长期的空间移动，社区参与是以居住地为中心进行社会交往和参与。社区参与、人口流动和人口迁移三者间具有正相关性，社区参与频繁的人，人口流动和人口迁移可能性更大；人口流动甚至人口迁移，一般以一定程度社区参与为前提。

我国正处于人口流动加剧的时代，改革开放以来，人口流动呈现普遍化、频繁化趋势。2010年人口普查数据表明，大陆31个省、自治区、直辖市人口中，居住地与户口登记地所在乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.6亿人。残疾人社会参与能力薄弱。2006年抽样调查表明，95.1%的残疾人所在小区与户口所在乡镇相一致；2010年度残疾人状况监测数据显示，近三分之二的残疾人没有走出家门融入社会，这表明残疾造成了残疾人的社会参与不足，而社会参与不足反过来固化残疾人社会参与落差。

二、现行残疾人保障与服务政策，影响残疾人口流动

残疾人保障与服务是促进残疾人社会参与和人口流动的。康复有助于残疾人身心功能的改善和健全，会提高流动和参与能力；教育、就业、文体活动也是社会参与，这些活动增强了社会参与水平和人口流动的可能性；实际上，可以将残疾人口流动和社会参与及改善程度作为残疾人事业重要的衡量和评价指标。

先行政策对残疾人口流动的阻碍，主要分两方面：其一政策执行不到位，比如无障碍设施建设有明确法规，也取得很大进展，但应当承认，目前无障碍环境往往是碎片化的，如盲道常被占用，社区缺乏无障碍，无障碍厕所不普及，缺乏指示牌、触摸屏、文字提示，使残疾人不敢走出家门。歧视仍然存在，一些人不愿和残疾人交朋友、共事、休闲，公共服务机构未提供均等化、个性化的基本公共服务，一些公共场合也对残疾人参与造成障碍。

其二残疾人政策设计本身存在要求不流动或少流动倾向。最典型的是残疾人就业，健全人跨地区就业已不存在障碍，残疾人跨地区就业尽管有《残疾人就业条例》予以明确，但很多地方出于地方保护而限制外省残疾人跨地区就业，不予计入按比例就业、集中就业比例。这对劳务输出地及残疾人是不公平的，因为就业保障金征收时，未将外地就业人员从从业总数中扣除，计算残疾人就业人数时却将外地残疾人剔除。培训方面，农民工培训多数未限户籍，但残疾人职业和技能培训往往要求本地户籍。康复、教育服务，一些地方残疾人只能在户籍所在地康复、特教机构接受服务，到外地康复和教育往往享受不到本地补助，很多残疾儿童的父母为孩子的康复和教育只能放弃外出打工。其他面向残疾人的公共服务也有类似情况，多数地方允许外地残疾人免费乘公交车政策没有落实。在社会保障领域，由于社会保障制度安排的可携带性不足，流动性较弱，限制了残疾人的流动和参与。

综上分析，残疾人口流动需权衡各种因素导致的成本收益，只有正收益激励时才会产生流动行为，只有接近健全人正收益激励比例时才会与社会流动一致。

三、积极顺应人口流动趋势，改进残疾人服务与保障

关注流动残疾人口服务与保障，并非要求流动残疾人口与户籍残疾人口同等待遇一步到位，而是把握人口流动趋势，创新和改进社会管理，避免政策制约残疾人口流动，努力缩小残疾人与社会平均水平人口流动和社会参与的差距。

修订并落实教育就业培训与户籍不挂钩的规定。教育方面，义务教育阶段先与户籍脱钩，推进学前和高中段教育与户籍脱钩，保障持居住证家庭儿童少年与户籍地家庭同等待遇，普通学校和特教学校都应接收，逐步纳入流动人口儿童少年。就业方面，就业优惠政策执行应不局限于本地残疾人，为残疾人跨地区就业提供平等条件。培训方面，对流动或常住非户籍的残疾人口，不管是否在业，通过培训提高技能，都能为当地用人单位提供优质人力资源，也有利于残疾人长期稳定就业并落户。上述规定，要纳入教育、就业法规执法检查，对违规的政策文件开展法制规范性审查并清理、修订、废止。

鼓励抢救性、公共性、公益类、参与式、普及型服务与福利向户籍以外残疾人适当放开并逐步优惠。抢救性，即康复、学前教育服务，对常住非户籍人口、流动人口中的残疾儿童放开服务并给予补助，有条件的尽早与户籍地残疾儿童同等待遇。公共性、公益类指公园、图书馆、文化体育场馆、公共交通、法律援助与服务、通讯通信等，地方政府及服务供给部门应对所有持证残疾人给予优惠的同等待遇。参与式，即群众文体活动及比赛，应邀请辖区内常住非户籍残疾人参加，让他们享受基本公共文体服务。普及型，即残疾预防、康复知识普及、政策与事业宣传，面向常住及流动残疾人口。

增强残疾人社会保障的可携带性。社会保险方面，残疾人特惠部分可携带性应与一般制度安排相一致，在统筹层次提高和异地结算报销时同步推进。应尽可能将残疾人特殊需求项目如康复、辅助器具适配等纳入社会保险范围，以提高可携带性。社会救助方面，逐步将常住残疾人口纳入救助范围，有条件的给予流动残疾人口临时救助。慈善方面，包括残疾人在内的所有慈善，都不应有户籍限制。

残联加强与流动人口管理部门沟通协调与资源共享。将流动残疾人口管理服务纳入同级残疾人事业、流动人口管理服务的专项规划和年度计划。党委、政府层面成立流动人口管理服务领导小组及办公室的，领导小组应将同级残联纳入，流动人口管理服务机构办公室应增补为同级政府残工委成员单位，在政策、组织层面予以保障，做到同步规划、部署、检查。各级残联应相应成立领导小组，维权部门牵头，教就、康复、文体部门参与。

完善证件管理、信息数据、转移支付等支撑体系。加强残疾人证智能化开发和管理，增加功能模块，做到残疾人信息异地采集、同步反映，做到实时动态管理。加强综合服务信息与流动人口管理机构、公安、民政、社保等公共服务机构信息互通和资源共享。探索残疾人口流动保障与服务的政府转移支付制度，上级残联牵头，建立残疾人口输出地与流入地之间保障与服务补偿机制，每年依据一定结算方式由上级残联予以转移支付。

（作者单位：浙江省残联，浙江省残疾人教就协会）