浅析残疾人养老保险的制度设计

文_淮阴师范学院副教授、社会学系主任、博士  赵海林

摘要：本文通过对残疾人社会保障的分析，提出目前对于残疾人的社会保障现状是重社会救助、轻社会保险。残疾人老年生活依然要依赖社会救助，本文通过养老保险替代低保的方式解决残疾人养老问题。

关键词：残疾人  养老保险  制度设计

残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人[2]。2006年第二次全国残疾人抽样调查显示我国共有各类残疾人8296万人，占全国总人口的比例为6.34%。比1987年第一次全国残疾人抽样调查相比，增加了1.56个百分点[2]。我国残疾人数量众多，是世界上残疾人最多的国家[3]。由于残疾人在身体和智力方面的缺陷，传统社区互助的衰落，另一方面社会竞争日趋激励，导致残疾人处于弱势地位，而“马太效应”导致其处于更加不利的境况。《关于残疾人的世界行动纲领》中明确指出:“残疾人到处都碰到物质、文化和社会方面的障碍，妨碍他们的生活”，“会员国应确保残疾人有平等机会获得一切形式的收入、收入保障和社会保障”，“政府还应保证，那些重残而确实不能独立的人，也能有机会取得与其他公民相同的生活水平”[4]。“十二五”期间，江苏省提出以加快残疾人社会保障体系和服务体系建设为主线，以提升残疾人收入水平、生活质量、幸福指数、社会地位为重点，切实保障残疾人各项权益，努力实现残疾人“平等、参与、共享”。当前实现残疾人现代化的基础是社会保障，通过健全的制度保障来缩小与普通人之间的差距。

一、残疾人的社会保障

1、残疾人的社会保障的内容

残疾人社会保障是公民社会保障的一部分，残疾人的社会保障包括残疾人的社会救济、社会保险、社会福利等。社会救济，对于残疾人来说主要是最低生活保障和贫困救济，社会救助是面向生活在底层的社会成员，是社会保障制度的第一道防线。社会保险主要是养老、医疗、失业和工伤保险，社会保障是与劳动者的收入水平直接关联，是一种收入关联保障制度，是整个社会保障制度的核心部分。《残疾人保障法》要求“残疾人所在单位、城乡基层组织、残疾人家庭，应当鼓励帮助残疾人参加社会保险”。残疾人参加社会保险是解除单位、家庭和残疾人本人后顾之忧的重要措施[5]。

2、残疾人社会保险

表1 2006年江苏省60岁以上残疾人未参加社会保险的情况

2006年第次全国残疾人抽样调查，江苏省60岁以上残疾人未参加养老保险占78%，医疗保险是47.3%，而工伤和失业则高达98%以上，而全国60岁以上的残疾人没有参加养老保险有93.7%，医疗保险是82.3%，工伤和失业则高达99%以上(表1)。从全国和江苏省的情况来看，60岁以上的残疾人医疗保险参保率要高于养老保险，全国层面的60岁以上的残疾人养老保险参保率非常低。

2006年第二次全国残疾人抽样调查的数据显示，江苏省城镇16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为12.23%、16.17%、0.87%、0.87%;农村16岁及以上残疾人参加养老、合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为6.86%、37.47%、0.21%和0.11%[6]。从城乡相比较而言，养老保险的参保率均低于医疗保险，而城市残疾人的医疗保险高出养老保障近4个百分点，而农村残疾人的养老保险远低于医疗保险，仅为6.86%，低于医疗保险30个百分点。

表2  2006年江苏省残疾人参保情况统计表

3、残疾人的社会救助

2006年淮安市持证残疾人有76047人，其中城市户口19678人，农村户口56369人。在的残疾人调查中，淮安有持证残疾人76047万人，其中15993人享受低保，给予21773名重度残疾人重残补贴，补贴的标准是低保(城市低保标准：310，农村低保标准：240)加上康复补贴(农村为60，城市为80)，10955名残疾人给予康复补贴。重残补贴和低保的残疾人共计37766人，占全部持证残疾人总数的49.7%，如果再加上康复补贴的人数10955人，接受救助的占全部持证残疾人总数的64.1%%

表3  持证残疾人的社会救助情况

以上数据可以看出残疾人社会保障的表现重社会救助、轻社会保险，在社会保险方面养老保险要低于医疗保险。这种制度设计强调对当前现实需要的救助，解决残疾人当前困难，这种制度设计导致残疾人将长期的依赖于社会救助，特别是对低保的长期依赖，根本不可能退出低保。低保是在贫民收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，但国家是希望通过低保帮助公民度过难关，不是用来长期解决贫困家庭，但是有低保来解决残疾人的贫困问题，会导致残疾人长期沉淀在低保，长期甚至永远都不会退出，就失去了低保的调节机制和退出机制。

二、残疾人养老保险政策

2005年劳动与社会保障部发布了《关于城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予适当补贴有关问题的通知》，提出残疾人就业保障金有结余的地方，可对具有当地城镇户口、持残疾人证从事个体经营并领取工商营业执照、经所在地有关部门确认的贫困残疾人个体户缴纳基本养老保险费给予适当补贴。2008年颁布的《残疾人保障法》第四十七条规定：残疾人及其所在单位应当按照国家有关规定参加社会保险。残疾人所在城乡基层群众性自治组织、残疾人家庭，应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险。对生活确有困难的残疾人，按照国家有关规定给予社会保险补贴。对于生活困难的残疾人社会保险补贴问题已经上升到国家法律层面，反映当前生活困难的残疾人的社会保险参保率，同时这部分群体依赖自身的力量是难以交纳保险费，需要国家和社会给予帮助。

地方政策开始对残疾人养老保险进行了探索，从2009年起，北京市残联与市人力社保局、财政局联合印发了《关于北京市残疾人参加城乡居民养老保险给予缴费补贴的通知》，对北京市劳动年龄段内、符合参加城乡居民养老保险条件的残疾人，给予最长不超过15年的缴费补贴。这项政策将直接惠及全市城乡养老保险覆盖范围的残疾人有10.41万人，其中重度残疾人4.49万人。

2011年淮安市《城乡居民社会养老保险制度实施办法》要求对城乡重度残疾人等缴费困难群体，县（区）政府为其代缴全部最低标准的养老保险费。2011年《洪泽县城乡居民社会养老保险实施办法》提出坚持适度保障原则，将所有符合规定条件的残疾人纳入保障范围，并明确规定：对重度残疾人员（残疾等级为一、二级，听力、语言残疾除外）实行政府代缴保险费，具体代缴标准为每人每年100元，同时享受政府补贴。

国家和地方出台残疾人社会养老保险的补贴体现了国家对残疾人的特别扶助，在基本公共服务均等化和残疾人“普惠加特惠”保障制度的建设过程中有着重要的地位。这说明了国家已经认识到通过养老保险来解决残疾人老年生活问题的重要性。

当前对于残疾人的社会保障更多还是停留在社会救济的层面，主要是由政府对经济困难的残疾人提供最低生活保障，以确保其基本生活蒂特马斯很早就指出：“采取目标定位策略的福利政策，不可避免地会造成耻辱感问题”[7]。作为社会保障制度的核心部分的社会保险，残疾人的参保率比较率，缺乏了社会保险的制度设计是残疾人社会保障存在最大的缺陷。现有的制度设计难以消除残疾人的老年贫困。

三、残疾人养老保险的制度设计

残疾人事业的现代化的目标是要实现“平等、参与、共享”，基础是政府的投入，至于达到什么效果取决于制度设计。目前制度设计是以低保为基础，辅之以养老保险补贴，应该逐渐向低保与养老保险共同发展，最终实现养老保险替代低保的制度设计转变。要实现残疾人事业的现代化，那就要用制度设计来保障残疾人的生活。

1、传统制度设计

如果依据原来以社会救助作为主要形式，即残疾人继续享受低保，依据55岁[8]领取，重度残疾人的平均寿命为64岁[9]，依据此来进行计算到达领取养老金年龄后领取低保的总金额。在55岁以后，需要继续领取低保金9年，以农村残疾人为例，每人每月是240元，9年共需要领取低保金为25920元，比新制度设计多900元，城市残疾人则少1270。

根据残疾人平均寿命测算的低保金总数

2、残疾人养老保险补贴设计

现有的新农村养老保险和城镇居民养老保险的操作方法是。按照江苏省现行的社会养老保险制度其中个人缴费分为12个档次，即每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1100元、1200元。参保人员可以自主选择缴费档次，多缴多得。但是在国家对参保人进行补贴时要根据不同的分类标准。江苏省基础养老金为每月60元，系数是139，现有残疾人养老保险的政府补贴是按100元的档进行，交纳15年，共1500元，除以139约为11元，那么60+11=71，再加上利息和政府的个人账户补贴，大约在75元左右。也就是说每月可领取75元养老金。依据现有的制度设计，残疾人获得的养老金的收入远远低于其低保水平(目前城镇低保标准：310，农村低保标准240)。这导致对于贫困的残疾人还将面临双重保障系统，养老保险和低保。而且低保依然是贫困老年残疾人的主要经济来源。

3、新制度设计：养老保险替代低保方案

如果要达到低保的标准，以农村为例，必须每年缴纳1668元，缴纳年数为15年，一共需要缴纳25020元，这样每月可以领取180元养老金，加上基础养老金60元，一共是240元，即低保的标准。

重度残疾人养老保险  单位：年，元

由于农村残疾人数量要较城市残疾人数量要多，以淮安为例城市残疾人占全部残疾人的25.9%，约占残疾人总数的四分之一。因此新的制度设计对政府支出并没有相应的增加，但支出的时间进行了调整，新的制度设计是把残疾人55岁后领取低保的钱提到前面帮助他缴纳养老保险，即财政需要提前支持残疾人的养老保险补贴，这样在残疾人55岁后，他们就直接领取养老保险，而不是领取低保。

4、传统救助型制度设计与新型养老保险的制度设计

传统的残疾人的制度保障主要依靠最低生活保障等社会救助来保障人们的生命和基本权利。可想而知，此保障是国家对残疾人生存权利的最低保障，提供的是生活物质方面的最基本的需要。显然，在这经济飞速发展的中国，要让全国人民共享改革开发的成果，所以，传统的制度保障远远满足不了现代残疾人的需求。这就要求我们用养老保险这新型的制度设计来保障残疾人的生活。

首先，社会救助与养老保险最根本的区别就在于风险是否分担、贡献和收益是否对称。社会救助制度下，接受者无须预先支付任何金钱，只要条件符合就可以领取救助金，这就使得风险完全由国家负担。接受者虽然无须承担奉献，但是却只能得到很少的救助金，维持最低生活水平，受到低水平的保障。而养老保险却不同，它讲究风险由个人和国家来共同承担，接受者须先支付，保障水平相对较高。

其次，养老保险制度是一个连续、稳定的制度。养老保险制度改革已经过10 年实践，覆盖面不断扩大，其资金的缴纳、发放、运营管理无论在具体操作或制度建设方面都趋于完善。从机关事业单位和企业职工养老保险制度到城乡居民社会养老保险制度再到新型农村社会养老保险制度，国家欲通过这一系列的养老保险制度覆盖每一个人。

再次，将无业重度残疾人纳入社会保险，也是当前社会保险工作的客观需要。根据2011年中国残疾人事业发展统计公报显示，试点地区有1232.5万残疾人参加了新型农村社会养老保险，参保率68.4％。在参保的残疾人中有重度残疾人294.9万，其中289.6万得到了政府的参保扶助（全部代缴247.7万人，部分代缴41.9万人），有229.2万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴的优惠政策。享受养老金待遇的人数达到290.7万人[10]。在2011年7月推行的城镇居民社会养老保险试点工作中，已有260.0万残疾人参保，参保率59.2％。在参保的残疾人中有70.5万重度残疾人，其中67.5万得到了政府的参保扶助，有55.5万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴的优惠政策。享受养老金待遇的人数达到69.3万人。当前社会保险覆盖面相对狭窄，调剂能力低，弹性差，这种状况阻碍了经济体制改革的深入开展，所以，扩大社会保险覆盖面是当前社会保险工作的首要任务。无业重度残疾人有社会保险需求，许多家庭又具备一定经济条件，他们还受到社会关注可以获得社会资助。如上所述，将无业重度残疾人养老纳入社会保险，是国家、个人、社会保险三赢的举措，有利于提高我国的全民社会保障水平。

四、残疾人养老保险制度设计的意义

1、提高残疾人的保障水平

由于重度残疾人依赖自身力量，绝大多数无法自行缴纳养老保险，而地方政府目前开展的养老保险补贴，大多选择的是最低档，即每年缴纳100元，缴纳15年，而这种补贴模式对于这部分残疾人来说是杯水车薪，根本不能解决问题，通过把低保的支出前置可以有效提升残疾人养老保险层次，提高残疾人的社会水平。

2、养老保险制度全覆盖

残疾人养老保险的设计有助于实现社会养老保险制度全覆盖。国家从２００９年推进农村新型社会养老保险，2011年推进城镇居民社会养老保险，目的是推进社会养老保险的全覆盖，提高老年保障水平。温总理在今年总结城乡社会养老保险发展情况，指出仅用３年时间基本实现了社会养老保险制度全覆盖，比原来预期的１０年左右时间大大提前。这填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白，人人享有养老保险成为现实。这是我国社会保障事业发展的重要里程碑。

3、有助于低保动态管理

由于重度残疾人自身没有能力缴纳养老保险，依据现有的养老保险补贴也不能解决其老年保障问题，导致重度残疾人必须长期依赖低保直到老死，导致低保的调节功能大大下降。

4、改善残疾人的社会地位

低保是以收入调查为基础的，要求在社区进行公示，是对最低收入水平的人群的一种社会救济，低保还附着许多对低保享受群众的义务，比如参加社区公益活动，对生活方面也有许多规定，比如不能养宠物、用空调等规定。低保在社区很容易被看作是无能力无地位的群体。而现有通过养老保险替代低保，残疾人也能够和普通人一样通过养老保险维持老年生活。

参  考  文  献

[1] 赵海林，1971-，男，江苏淮安人，淮阴师范学院副教授、社会学系主任、博士

[2] 1987年第一次全国残疾人抽样调查共有5164万残疾人，占总人口的4.78%。

[3] 许琳，张艳妮.我国残疾人社会保障的现状与问题研究[J].西北大学学报2007年第6期。

[4] 陈新民.残疾人权益保障———国际立法与实践.北京:华夏出版社,2003。

[5] 王辅贤，残疾人社会工作，北京：北京大学出版社，2008：137。

[6] 刘敏.江苏省残疾人社会保障的现状调查和对策研究[J].西北人口,2008(6): 79-82。

[7] RICHARD TITMUSS. Commitment to Welfare[M]. London: Allen and Unwin Ltd. , 1968: 142。

[8] 济南针对重度残疾人平均寿命低于正常人的实际情况，将其领取养老金的年龄提前至55周岁。

[9] 厦门重度残疾人平均寿命为63.8岁，约为64岁。

[10] 以2011年中国残疾人事业发展统计公报[残联发(2012)6号]

编辑_张帅