从一则案例看天津市残疾人权益保障立法的进步

作者：寇秉辉 天津市高级人民法院行政审判庭

2012年2月3日，天津市河东区居民王某向天津市河东区人民法院起诉称，其兄于2009年10月在未经王某本人同意的情况下，向天津市河东区残疾人联合会申请为其办理了精神二级《残疾人证》。原告王某认为被告天津市残疾人联合会、河东区残疾人联合会审查不严核发精神二级《残疾人证》，导致其行为受限，合法权益受到侵害，请求人民法院依法撤销该证。

河东区人民法院受理案件后，为化解矛盾，对当事人双方做了大量的协调工作，最终原、被告达成了一致意见：被告天津市残疾人联合会撤销原告的精神二级《残疾人证》，原告王某撤回起诉。虽然该案得到协调解决，原告的请求得以实现，但是其中的法律问题值得思考。

首先是残疾人联合会的法律地位问题。《中国残疾人联合会章程》第一条规定：“中国残疾人联合会是国家法律确认、国务院批准的由残疾人及其亲友和残疾人工作者组成的人民团体，是全国各类残疾人的统一组织。”《中华人民共和国残疾人保障法》第八条规定：“中国残疾人联合会及其地方组织依照法律、法规、章程或者接受政府委托，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。”可见中国残疾人联合会及其地方组织并不是行政机关，而是人民团体性质的组织[ 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发﹤21个群众团体机关机构改革意见﹥的通知》（中办发﹝2000﹞31号）也将中国残疾人联合会列为21个群众团体之一 。]。因残疾人联合会并非行政机关，所以并无“行政组织法”授予行政职权，但其在法律、法规、规章[ 《行政诉讼法》第二十五条规定“其他组织”只有在得到法律、法规的授权方可作为行政诉讼的被告，取得行政主体地位。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第三款授权“其他组织”在规章授权的情况下也可作为行政诉讼的被告，取得行政主体地位。]的授权下也可以自己的名义行使特定的行政职权，取得行政主体地位。一些地方的残疾人联合会就被地方性法规或地方政府规章授权行使某些行政职权，如地方性法规《湖南省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》第二十四条及省级政府规章《湖南省按比例安排残疾人就业规定》第十二条授权湖南省残疾人联合会征收残疾人就业保障金。

其次，残疾人联合会核发《残疾人证》的行为的性质及可诉性。

核发《残疾人证》是残疾人联合会应残疾人或其监护人的申请，依据医疗机构的诊断意见对残疾人的残疾性质和残疾程度进行的认定，是行政主体对有关法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为，关系到行政相对人的法律地位，是一种行政确认行为[ 青海省、大庆市等地政府法制办发布的残疾人联合会执法依据也都将核发《残疾人证》定性为行政确认。]。该证是残疾人享受众多福利待遇的依据[ 如许多地方规定持有《残疾人证》可以享受高考加分、旅游景点门票优惠、优先就业保障、公共交通优惠 、生二胎等众多福利待遇。]，但也可能限制残疾人的民事行为能力[ 本案中王某就是认为精神二级《残疾人证》导致自己民事行为能力受限，提起诉讼。]。

《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人、其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定，公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。本案中王某认为残疾人联合会未经本人申请核发《残疾人证》的行为限制其民事行为能力，有权向人民法院提起行政诉讼。

第三，残疾人联合会核发《残疾人证》的合法性问题。

核发《残疾人证》作为一种具体行政行为，按照职权法定的行政法基本原则，应当由法律、法规或规章的明确授权。因为《残疾人保障法》对此并无规定，所以我国大多数省、自治区、直辖市通过地方性法规或地方政府规章授权残疾人联合会作出该行为[ 北京、上海、重庆、四川、山东、内蒙古、陕西、云南、新疆、甘肃、等省、市、自治区制定了地方性法规授予残疾人联合会该项职权。]，但本案诉讼期间《天津市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》并未对残疾人联合会明确授权，天津市残疾人联合会提交的颁证依据为中国残疾人联合会颁布的规范性文件《<中华人民共和国残疾人证>管理办法》，中国残疾人联合会并不是立法机关或行政机关，其颁布的规范性文件不具有法律、法规或规章的效力，不能作为行使行政职权的依据。另外，天津市其他的地方性法规和地方政府规章也未对此授权，所以天津市残疾人联合会核发《残疾人证》的行为面临没有法律依据的局面。

2012年2月22日，天津市第十五届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过了《天津市残疾人保障条例》，该条例于2012年5月1日正式实施。针对核发《残疾人证》的上述法律问题，该条例第十一条正式授权残疾人联合会依据医疗机构评定的残疾等级和残联章程核发《残疾人证》，这是天津市残疾人权益保障立法的重大进步，也标志着天津市《残疾人证》核发工作步入了法制化轨道。此项立法也对于保障残疾人平等充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，促进天津市残疾人事业发展具有十分重要的意义。