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如何促进残疾人有效参与政治和公共生活 ——解读《残疾人权利公约》第29条

2018年05月22日 来源:中国残疾人网

作为一部将公民的政治、经济、社会和文化权利充分糅合在一起的国际性公约,《残疾人权利公约》对残疾人如何参与国家政治文明建设和投身于公共事务管理等内容,做出了相应的要求。本期就让我们一起来看看《公约》对这一领域的规定。

文_李敬

一、《公约》第29条的内容是什么

《公约》第29条参与政治和公共生活,在大家讨论的草稿中原本名列第18位,经过2004年6月、2005年8月和2006年1月三次紧张的讨论,与会者终于达成一致意见,最终通过的条款内容如下:

第二十九条 参与政治和公共生活

缔约国应当保证残疾人享有政治权利,有机会在与其他人平等的基础上享受这些权利,并应当承诺:

㈠ 确保残疾人能够在与其他人平等的基础上,直接或通过其自由选择的代表,有效和充分地参与政治和公共生活,包括确保残疾人享有选举和被选举的权利与机会,除其他外,采取措施:

1. 确保投票程序、设施和材料适当、无障碍、易懂易用;

2. 保护残疾人的权利,使其可以在选举或公投中不受威吓地采用无记名方式投票、参选,在各级政府实际担任公职和履行一切公共职务,并酌情提供使用辅助技术和新技术的便利;

3. 保证残疾人作为选民能够自由表达意愿,并在必要时根据残疾人的要求,允许残疾人自行选择的人协助投票;

㈡ 积极创造环境,使残疾人能够不受歧视地在与其他人平等的基础上有效和充分地参与处理公共事务,并鼓励残疾人参与公共事务,包括:

1. 参与涉及本国公共和政治生活的非政府组织和社团,参加政党的活动和管理;

2. 建立和加入残疾人组织,在国际、全国、地区和地方各级代表残疾人。

二、如何认识和理解第29条的内容

(一)法律渊源

一般认为《公约》第29条,源自联合国已有国际人权公约及相关决议文件等,其中联合国《公民权利和政治权利国际公约》第25条和联合国《消除对妇女一切歧视公约》第7条,是人们最常引用的法律渊源。不过,细心人会发现,《残疾人权利公约》第29条的内容,远比前述公约在内容上规定得翔实细致,这也反映出《残疾人权利公约》的立法者们,希望它是一部带着“理想”且“用得上”的法律。

(二)对关键词的解读

1. 如何理解“政治和公共生活”

我们一般将纷繁的社会生活和人们的组织形态粗略分为政治性、经济性、文化性和社会性等。其中,组织政党、参加选举等我们认为是政治性活动,组织经济生产、投资期货股票等大大小小的组织或个体经济行为我们会归类为经济活动,而教育文化活动和人们的日常性、家庭内外的生活,我们则习惯分别归为文化性和社会性活动。在这里,《公约》使用的是列举性方法,将政治和公共生活主要等同于选举和被选举、担任公职或履行公共职务以及结社等。

2. 如何理解“在与其他人平等基础上”

第29条一共出现三次“在与其他人平等基础上”,前两次是在第一款涉及到享有权利和履行权利时,第三次是在不受歧视和与他人平等的基础上有效充分参与处理公共事务,特别是各类结社活动等。

这三次“平等”的细微差别在于,第一次的平等重点在“有机会”;第二次的平等,强调的是结果平等,为此国家需要为实现选举和被选举提供各类合理便利;而第三次的平等,则对机会平等和结果平等,同时提出了要求。

3. 选举和被选举:过程和结果

第29条对选举和被选举这一政治权利的实现格外重视,第一款中通过三个小点对实现选举权被选举权提出具体要求,包括投票程序、相关设施和选举中使用的各类材料都要适当、无障碍、易懂、易用。举例说,选择程序里诸如宣传、选民登记、投票日当天的各类活动组织,都需要让残疾人在内的民众周知,而各类宣传材料、选民登记手段、投票日当天的地点和场地都要能方便残疾人参与。如投票日当天的场所,需要尽可能为无障碍场地、选票设计要有针对残疾人智力和认识水平的考虑,如有简易选票或提示资料可提供给残疾人使用(和阅读)。如有可以让视力障碍者阅读和选择的盲文选票或其他无障碍形式的选票等。

此外,残疾人在选举过程中应得到平等对待,不受威吓或恐吓。如果残疾人得以被选举履行公职或履行公共职位,他们在履职中可得到有助于其履职的各类合理便利:如对肢体损伤者而言,他有权在出行的交通工具安排上得到协助;视力障碍者有权在其需要知悉或了解的相关政策文件等资料的信息获取上得到便利或专门安排等等。

第一款最后一点,还强调了残疾人参与政治生活中的意见表达是要自由无障碍的,特别是在投票这类事情上,在必要时,有权自行选择他人协助其完成投票行为。而这种种的自由意志表达,需要国家的保护、制度安排和特别协助。

4. 参与和处理公共事务的各种形式

第29条第二款,是和参与公共事务有关,它首先明确确保残疾人有效且充分地参与处理公共事务,然后要求缔约国鼓励残疾人参与公共事务,这就在两个层次上对参与公共事务提出了要求,一个层次是:对已经能参与到公共事务的残疾人而言,国家要确保其充分和有效的参与,要提供各类便利;第二个层次是:对社会中其他各类残疾人群体要采取多种手段鼓励其参与公共事务,做一个积极公民。《公约》中提到的参与方式包括参与非政府组织、各类协会和政党团体以及在残疾人自己的组织中要有代表,这个残疾人组织要在各个层级中都有,包括地方的、地区的、国家的乃至国际的。

三、讨论

《公约》第29条,给不同缔约国的履约都提出了或大或小的挑战。这里简单分析一下我们面临的挑战或问题。

首先,我国签署但并未批准联合国《公民权利和政治权利国际公约》,但已经签署并批准了《残疾人权利公约》。在现有法律框架下,两个国际公约在我国的法律地位并不对等,如何处理,是一个问题。此外,我国对国际法在国内适用,一直处于“有实践无法律”的状态,这也为履约留下了隐患。

其次,对于政治权利和公民权利而言,尽管国际惯例认为其是属于需要立即履行的权利,但,对诸如选举中合理便利的安排等,多是需要有物质保障的,这给发展中国家提出了一个如何配置或安排资源的难题。特别是对于我国这种幅员辽阔,各地发展不均衡,残疾人口众多的国家而言,有效实施(具体落实)相关规定,充满挑战。

第三,如果说上述两点都是在承认《公约》规定本身客观合理的角度下提出的,那么,针对发展中国家的残疾人群体,是否在政治权利和公民权利的内容和实现路径中需要有基于自身国情民情的选择和道路,则又是一个需要讨论的大问题了,如果这本身确实是一个根本性问题的话,则会引发更多的讨论。


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