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《公约》中的“工作与就业”(二)——解读《残疾人权利公约》第27条

2018年02月05日 来源:《中国残疾人》

文_李敬

上期文章中,我们对《公约》第27条进行了字面解读,并对制定过程中的一些核心热点做了初步的描述和分析,在这一期里,我们就经过“较量”并最终形成的文本里的一些缺陷进行讨论和反思,并对国内残疾人社群就业实践中的各种现象进行一些评价,谈一谈如何在落实《公约》的过程中用行动完善《公约》提出的若干要求。

一、制定过程中的争鸣及其启示

特设委员会在2004年6月第三次,2005年8月第六次和2006年1月第七次三次全体大会中对第27条进行了讨论。以下对历次讨论中的热点问题逐一进行归纳、描述和分析。

第三次全体讨论使用的是2004年初特设委员会工作小组的草案文本,现在的27条,当时在草案中位列第22条,条文名为工作权。与会者对于条文中出现美国法律中常用的平权行动方案表示有顾虑,觉得这类倾斜性政策本身也有歧视意味。大家提出庇护工场和其他辅助性就业的方式在世界范围内普遍存在,如果《公约》中不能有所体现,可能不妥。与会者一致认为工作权条款源自联合国《经济社会文化权利公约》第7条和第8条,也和《消除对妇女一切形式歧视公约》第11条有继续性关系。针对各地存在残障妇女就业困难,残障儿童被迫劳动等现象,大家希望《公约》可以给予专门关注,单列一个小的条目。国际劳工组织特别提出:世界范围内普遍存在的农业种养殖领域里的劳动以及各种替代性的、在非公开市场的劳动,需要特别关注和给予一定的承认或保护。一些国家提出要特别强调国家在安排残疾人就业中的模范带头作用。也有一些国家或民间组织反对在《公约》中提出按比例就业制度,反对单独对妇女儿童的劳动就业给予特别保护。

2005年8月特设委员会第六次会议期间,一些国家提出按比例就业制度对残障者就业的重要作用,反对在草案中取消这一提法。有组织提出,合理便利和平权行动方案、按比例就业及庇护工场一样,都是各国经常使用且被实践证明为成功的方法。但一些国家对庇护工场类的各类场所存在的潜在劳动剥削现象表示担忧。一些国家对是否要求私营机构提供平权行动方案比较担忧。一些国家提出就业是充分融合的关键,需要强化私营机构和公共部门在安置就业中的责任。不过,一些国家对是否要给私营机构进行的合理便利改造给予补偿举棋不定。大会主席委托以色列代表对该条款进行修改完善。

2006年1月特设委员会第七次全体大会期间,国际劳动组织再次对草稿里忽视千百万残障者在非公开就业环境中的工作或劳动(如从事农业生产和在保护性环境下工作)只字未提,表示不满。劳工组织强调,缔约国要尽最大可能将这些人逐步转移到公开劳动力市场中,对于确实无法转移的,需要尽可能提供有尊严和保障的劳动环境,对其创造的价值要给予经济认可。劳工组织代表提出对残障者“工作的特别价值和含义”要给予承认,这些都需要在《公约》中有所体现,否则容易导致对上述人群保护不利。为此,一些国家主张,应该将对极其重度残障者在高密度支持下和合理便利环境中的劳动生产归纳为属于“部分”劳动力市场的有机组成,否则容易使这部分人群的工作或劳动陷于无保障的境地。在会议主席总结讨论重点之前,国际劳工组织针对草稿再次发言,其代表强调即便在那些以权利为导向的国家中,残障者也大量被排斥在公开就业场域之外;而这些在公开劳动力市场之外的就业形式多种多样,不仅是庇护工场;这些情况都需要在本条款中给予承认和保护。

这三次集体讨论中,中国代表只发了一次言,他重点强调了《公约》要突出公共部门在促进残障社群就业中的积极主导作用。

通过上述简要归纳,可以看到不同国家(包括一些民间组织)的就业诉求相差很大。最终自由主义导向国家强调不要干预市场的观点占据了上风,一些关切发展中国家的重要内容在修订完善过程中被悄无声息地抹掉了。

二、讨论和反思

(一)“理想”文本

经过梳理第27条制定过程的种种讨论热点,我们不难发现,这个最终通过的文本是个充满理想主义色彩的文本,通篇未提非公开劳动力市场环境下的现实;回避了界定某些残障人群劳动力价值的棘手问题;对公共部门责任轻描淡写;对不少国家实施的按比例就业政策并未给予承认;没有将性别和年龄等因素纳入考虑视野。整个文本倡导呼吁的内容,远多于规定如何借助资源给予落实的内容。

(二)较量

我们通过对条文起草中的讨论和最终形成的文本间的有趣对比,可以看出不同国家、不同残障类别的群体利益、不同意识形态之间的较量。

一些发达国家因为有相对优厚的残障福利保障,残疾人所谓“可以躺着领取某些待遇”,所以无法体会出发展中国家,受整体水平局限不能给予残障社群所谓的优厚待遇,需要鼓励残障人群通过各种途径、创造机会就业,自力更生的现实。一些障别人群也无法理解另一些障别人群在公开、竞争性就业场所真正获得一份有经济和社会价值工作的艰难,对如何区分不同支持密度下的劳动力生产性价值不屑于考虑,这看起来是在强调同工同酬,但背后却使同工同酬更难实现。作为本可在安置就业中起到表率作用的公共部门,一些自由主义、过度依赖市场分配资源的国家表现得相当不积极。对私营企业提供合理便利、平权行动项目中的成本也没有给予充分考虑,这无疑让私营部门,在按比例就业制度被有意无意忽略掉后,更缺乏社会责任和经济动力去真正接纳残障者就业了。

三、用行动完善《公约》

现在,我国残障社群的工作和就业保障基本形成了一套相对完整、多元的支持和服务体系。仅从就业安置形式上看,我国有在公开、竞争性劳动力市场环境中的按比例就业支持,也有在一定保护环境下的福利企业、辅助性就业和庇护工场等形态,同时,我们还鼓励残障者个体就业、创业等。特别值得提出的是,按比例就业制度,为各类公共和私营机构接纳、安置残障人士在公开、包容和无障碍的工作环境下实现工作和就业权奠定了基础性作用,同时,残疾人就业保障金这一经济性因素也在奖惩过程中,促进各类雇主逐渐转向了更为积极雇佣残障者的潮流。但我们仍然需要清醒地意识到,在我们这样的人口大国,人力资源相对丰厚,公开、竞争性就业,很难成为每一个残障者的最佳答案,因此,各类辅助性、具有一定保护性的劳动就业形式也将长期存在。这里存在一个很重要的研究话题,如何尽可能科学地厘清残障者的劳动价值,和为他们提供各类支持、环境改善及职务再设计上各类成本之间的关系。如果我们能在这个领域取得实践和经验性突破,不仅能完善这个并不完美的第27条,还能对残障者的劳动权益保障给予更充分的保护,为世界贡献中国经验。

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