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《公约》中的“工作与就业”(一)——解读《残疾人权利公约》第27条

2018年02月05日 来源:《中国残疾人》

文_李敬

劳动、工作和就业,是每一个个体得以充分表达和展现自身价值、获得社会认可的有效手段之一,也是一个社会得以繁荣进步的主要推动力。传统上,残障社群因教育和劳动技能培训等相关服务不尽完善,社会创造接纳残障者的就业岗位有限,其经济参与活跃度相对较低,并由此造成他们进一步融入社会和创造性参与社会发展的渠道不畅。《残疾人权利公约》第27条,对残障社群工作和就业含义、国家和社会义务等进行了相关规定。我们将分两期就这一法定权利进行分析和解读。

一、《残疾人权利公约》中的工作和就业权

(一)第27条的最终版本

第二十七条 工作和就业

一、缔约国确认残疾人在与其他人平等的基础上享有工作权,包括有机会在开放、具有包容性和对残疾人不构成障碍的劳动力市场和工作环境中,为谋生自由选择或接受工作的权利。为保障和促进工作权的实现,包括在就业期间致残者的工作权的实现,缔约国应当采取适当步骤,包括通过立法,除其他外:

㈠ 在一切形式就业的一切事项上,包括在征聘、雇用和就业条件、继续就业、职业提升以及安全和健康的工作条件方面,禁止基于残疾的歧视;

㈡ 保护残疾人在与其他人平等的基础上享有公平和良好的工作条件,包括机会均等和同值工作同等报酬的权利,享有安全和健康的工作环境,包括不受骚扰的权利,并享有申诉的权利;

㈢ 确保残疾人能够在与其他人平等的基础上行使工会权;

㈣ 使残疾人能够切实参加一般技术和职业指导方案,获得职业介绍服务、职业培训和进修培训;

㈤ 在劳动力市场上促进残疾人的就业机会和职业提升机会,协助残疾人寻找、获得、保持和恢复工作;

㈥ 促进自营就业、创业经营、创建合作社和个体开业的机会;

㈦ 在公共部门雇用残疾人;

㈧ 以适当的政策和措施,其中可以包括平权行动方案、奖励和其他措施,促进私营部门雇用残疾人;

㈨ 确保在工作场所为残疾人提供合理便利;

㈩ 促进残疾人在开放劳动力市场上获得工作经验;

(十一) 促进残疾人的职业和专业康复服务、保留工作和恢复工作方案。

二、缔约国应当确保残疾人不被奴役或驱役,并在与其他人平等的基础上受到保护,不被强迫或强制劳动。

二、如何理解第27条

1. 第一款:确权

第27条第一款,确认残障者有工作权利。同时,它还需要国家确认如下内容:①它是残障者与他人在平等基础上获得的,并非“特别权利”;②残障者的工作,是可达至谋生目的的;③它是双方在劳动力市场里自由选择和被接受的结果;④实现它的外部条件为,劳动力市场和工作环境需开放、包容和无障碍。换言之,残障者有工作的权利,这是和他人在平等基础上经由其自己自由选择和被他人选择这一过程后的结果,这一权利实现的外部环境是开放、包容和无障碍的。

缔约国确认此权利后,需要履行保护和促进实现的义务,这一义务的落实还囊括那些在工作过程中受损伤人的权益(如工伤人群)。国家义务的落实需借助法律及其他手段、步骤等。

2. 确权后的进一步规定

随后,第27条第一款下有11个小的条目对如何理解、落实工作和就业权,提出:

第一点,禁止一切就业歧视。值得注意的是,这里第一款中的工作权被替代为更为具体、狭义的就业权。我们可将这一变化理解为工作作为权利,有抽象性和条件要求,通俗地讲就是,即便你有工作的权利,也不一定总有工作的机会。就业则是一个具体涉及到雇佣双方的法律和经济过程,通过合同等法律形式要件获得约束和保护。这里的禁止歧视,涵盖招募、雇佣、(签订)就业(合同)、继续就业(续聘)等环节,本点要求就业岗位提供者的行为是无歧视的,公平对待,无差异。

第二点,保护残障者在与他人平等基础上,享有公正和良好的工作环境,机会平等和同工同酬等。这一点是从外部条件入手,要求环境公正良好,包括机会均等、待遇平等、环境安全健康和人际交往中得到尊重不受骚扰等权利。实践中时常出现,残障者在各类职业发展机会上遭遇或明或暗的发展瓶颈或玻璃天花板。由于存在损伤,其辛勤创造的劳动价值有时无法得到等价的经济回报。残障者在一些工作环境中因行为不便或反应较迟缓,沦为职场玩笑对象,甚至性骚扰对象等。第27条明确禁止上述行为。

第三点,确保残障者在与他人平等基础上,享有作为劳动者(个体)和参与劳工群体(工会)的权利。作为劳动者,残障者一方面享有个体劳工依法所赋予的各项权利。同时,作为劳工群体的一员,他也有权参与工会等组织,参与集体谈判等集体行动。传统上,残障员工不大参与工会组织,在有效参与上也缺乏足够支持,现在《公约》提出了明确要求,也就提醒我们在对待残障员工的个体权利和集体权利时,要给予充分保障。

第四点,促进残障者参加面对全体社会成员的职业培训、职业辅导及相关就业服务等。这一点要求缔约国内普通公共就业服务项目、组织、机构要考虑残障者的需求,为其提供有效的公共就业服务。目前残障就业等相关服务领域,我们奉行的是两条腿走路原则,一条腿是公共就业服务包含一些给残障社群的就业服务,但更多服务还是由残联系统主导的另一条腿来提供。这种将残障者就业服务单列的做法,初衷是好意,突出了重点,但在基层落实时,往往又会存在残联就业服务被孤立、被边缘化的状况,导致其就业服务信息有限,岗位安置机会少,培训或进修专业支持不足等。未来公共就业服务如何有效针对残障就业提供更多“重点突出同时兼具包容性”的服务,将是个值得关注的难点。

第五点,劳动力市场中,要促进残障者有更多就业机会和职业提升,使残障者在就业全程都能获得有效支持。如果说上面第四点是从公共就业服务角度讲环境和需方责任,那么本点要求的是,在普通劳动力市场中,要关注个体权利和为供方(残障者)提供微观支持。与前面第一、第二点相呼应,这里要求对残障个体在机会和职业提升中给予支持,在就业全程中都有相关保护。

第六点,《公约》从就业的形式出发,提出促进残障者获得自营就业、创业经营、创建合作社和个体开业等机会。自营就业类似国内的个体户,即残障者自己雇佣自己,现已变得非常普遍。本部分还鼓励残障者创业,建立合作社及创立各类商业组织雇佣其他人就业等,如私营企业。

第七点,《公约》要求公共部门雇佣残障者。这里有趣的是,条文没有使用诸如“促进、确保”等字眼,而是简单明确地要求“公共部门,你要雇佣残障者”。

第八点,通过政策和相关措施,促进私营部门雇佣残障人士,这包括平权行动方案(在入学或就职等领域,降低对残障者的入门要求或有一定的比例名额预留)、金钱刺激等。我国通过按比例就业制度,已建立起促进和确保残障者获得公平就业机会的基本措施,且有对符合条件的招收残障者的企事业单位进行税收或社会保险等内容的减免或补贴等。这些举措都是在有效落实第27条里这一部分要求,和美式平权行动方案相比,我们采取了更为积极的政府主导策略。

第九点,确保残障者在工作场所得到合理便利。残障者在某个工作环境中遇到的困难,不少都和其所在工作单位能否为其提供合理便利有关,且不论这一单位是公共或私营机构。第27条要求招募残障者的机构,要为残障者提供合理便利,以便其能真正的参与工作。合理便利在这里除可指针对肢体障碍者行动所需的坡道等设施,还可以指如为精神障碍者因就医或用药原因需要调整上班时间或在工作过程中的休息间歇需要等非物理性支持。

第十点,促进残障者在开放劳动力市场获得就业经验。这是以较隐讳的方式,将传统福利工厂、庇护工场等有一定隔离性质的工作场所,置于了一个不鼓励也不公开批评的位置。

第十一点,促进职业和专业康复、保留职位/工作和工伤康复后的重返工作项目等。职业康复和与恢复、促进残障者劳动或工作能力的其他专业康复,是帮助残障者获得相关能力的重要手段。同时,对工作中致残的个体,通过保留岗位和重返职场等项目帮助其维护或保留与其能力相匹配的工作岗位。

3. 禁止奴役和强制劳动等

今天,虽然世界上绝大多数国家是在法治环境中从事社会经济活动,但在某些地区或领域,依然存在“现代奴隶”制度或类似做法,因此第二款要求国家采取措施确保残障者不被驱使或奴役,且与其他人在平等的基础上,不被强制或强迫劳动。

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