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如何理解《公约》中的“康复”——解读《残疾人权利公约》第二十六条

2017年11月01日 来源:

《残疾人权利公约》第26条要求缔约国为残障社群提供适应性训练和康复等服务与保障措施。如何理解这一国际人权法上的新要求及如何在我国快速发展的残疾人康复事业中积极、稳妥地落实这一国际承诺,并为世界其他国家提供中国解决广大残疾人口的康复需求、保障康复权利的实践经验,将是本文讨论的重点。

文_李敬

一、国际人权法中的“康复”

在现代医学和健康理念发展实践过程中,康复作为和健康促进、预防、治疗并列的医学核心组成要素,逐渐成为可与临床医学并驾齐驱的辅助性健康服务专业发展领域。在康复医学发展的过程中,囊括医疗康复、教育康复、职业康复和社会康复等基本要素的现代康复医学观念和实践,不断深入人心。

1. 人权法律和政策领域中的“康复”

1976年,联合国《经济社会和文化权利公约》第12条及其两个一般性指导意见第5号和第14号,分别涉及到了残疾人的康复问题,其内容主要归属于医疗康复领域。1989年,《儿童权利公约》第24条第1款,提出儿童有权享有可达到的最高健康标准,享有医疗和康复设施,这也是在医疗健康权下提出的康复要求。1993年,《残疾人机会均等准则》虽并非法定文件,但它是当时全球残疾人事业发展领域最重要的纲领性政策,《准则》提出了一个崭新的康复概念及其对各国在康复领域保障和服务措施上的建议性要求。

上述国际人权法及其相关政策的发展,都为《公约》中的适应训练和康复,作为一项权利获得国际社会的最终承认,起到了法律渊源和背景支撑作用。

2. 《残疾人权利公约》中的“康复”

《残疾人权利公约》第26条“适应训练和康复”,在国际人权法体系中,第一次明确提出“康复权”概念及其对缔约国的基本要求。它的具体内容如下:

一、缔约国应当采取有效和适当的措施,包括通过残疾人相互支持,使残疾人能够实现和保持最大程度的自立,充分发挥和维持体能、智能、社会和职业能力,充分融入和参与生活的各个方面。为此目的,缔约国应当组织、加强和推广综合性适应训练和康复服务和方案,尤其是在医疗卫生、就业、教育和社会服务方面,这些服务和方案应当:

㈠ 根据对个人需要和体能的综合评估尽早开始;

㈡ 有助于残疾人参与和融入社区与社会的各个方面,属自愿性质,并尽量在残疾人所在社区,包括农村地区就近安排。

二、缔约国应当促进为从事适应训练和康复服务的专业人员与工作人员制订基础培训和进修培训计划。

三、在适应训练和康复方面,缔约国应当促进提供为残疾人设计的辅助用具和技术以及对这些用具和技术的了解和使用。

二、对《公约》中的“康复”的解读

1. 起草过程中的讨论

第26条最终成文,经过了特设委员会的三次讨论。最初,本条是与健康在一起的,委员会进行集体讨论时,大家纷纷表示需要将康复与健康医疗分开,因为前者所涵盖的内容比医疗广阔。其次,大家主张康复需要单独成为一个条款,而非将康复的诸多组成要求分散于教育、就业等其他条款中。大家还提议,鉴于历史中对残障社群的非自愿性治疗和干预数不胜数,在残障者获得康复服务中自愿或知情同意是非常关键的。对于广大发展中国家而言,独立且昂贵的康复机构遥不可及,就近就便实用性强的社区康复是一个好的模式。

经过三次集中讨论和条文起草协助者对大家建议的集思广益,第26条最终成型。

2. 解读

第26条第一款首先明确了国家义务,即,采取有效且切实的措施,包括鼓励残障者之间的相互支持(同伴支持),在最大程度上使残障者自立、维持并发挥其智力、体力、职业和社会能力的前提下,达到充分的社会融合和参与。康复和适应性训练是残障者实现社会融合的方法,而非目的。正是在上述目的下,缔约国要发展医疗卫生的、教育的、职业的和社会的康复服务及相关体系,即从全面康复出发,为残障者提供全面的服务和方案。

为了达到全面康复的目的,第26条第一款内又提出了若干具体措施:一,是尽可能早的开展多学科的全面评估和测评,对残障者的自身与环境处境有尽可能充分地了解;二,实现残障者的社会融合与参与的各类手段和措施是其自愿性选择的结果,不能强制提供,这就阻断了过去经常出现的非自愿服务(如强制治疗、绝育手段、不问残障者意愿送往庇护劳动所等等)的可能性;三,尽管没有直接提到社区康复,但本条提出相关服务要尽可能的就近安排,靠近残障者原生的生活环境。

第26条第二款是对缔约国在各类专业服务人员的培养和进修上提出了要求。第三款对康复涉及到的信息、设施、设备的可及性与知识分享。

纵观整个第26条,首先它明确的是一个全面康复,而不仅仅是医疗康复的概念,这也使得本条款一方面与教育、医疗、就业、社会参与等条款产生了天然联系,另一方面,又保留了自己独特的独立性。其次,它强调的是残障者作为一个全面发展的社会人,全方位康复需求的满足,且这种康复需求满足一定是自愿性的。第三,这类服务的提供是以残障者所处环境为中心设计的。最后,获得康复,需要的是软件(人)和硬件(物)等领域的有机结合和相互促进。

三、《公约》中的康复和我国快速发展的康复事业

30年来,中国残疾人康复事业一直稳步发展。特别是2008年中国成功举办残奥会及国家批准《残疾人权利公约》后,国内残疾人事业快速发展。2017年2月国务院通过了经多年反复起草和讨论的《残疾预防和残疾人康复条例》。《条例》于2017年7月1日开始实施。《条例》的出台,为康复事业在法治环境中的进一步跨越发展奠定了法制基础,提供了《公约》宏观指导下的,符合当前中国国情的法律指导方案。

《条例》第一次明确了相关政府及其部门在预防与康复领域的行政责任,规范相关工作机制,明确工作责任制的落实和工作经费的预算保障。明确了国家重点实施的康复项目和为重点人群提供服务上的多元主体资金投入模式,特别提出残疾人就业保障金可按照国家有关规定用于康复领域。

《条例》提出在预防方面,以人的生命周期为领域,为全人口提供相应服务,并对重点人群和重要工作领域提出了相应要求。《条例》将残疾监测工作法制化,这为相关部门组织及时、动态掌握残疾人具体信息,更切合实际的制定事业规划和提供具体服务方案奠定了数据基础。《条例》建立的残疾预防和康复信息共享机制,为多部门协同决策和分工提供相关服务给出了大数据的实时支持。

《条例》明确了地方政府有责任建立公益性康复机构,并对民间举办此类机构提出了设立、运行要求及相关鼓励、资助措施。《条例》将基层社区康复服务机构纳入社区公共服务体系,为基层康复服务站点的发展提供了基础保障。

在残疾人康复保障经费上,《条例》通过就康复纳入基本医疗保险和医疗救助等措施,提出有效保障手段。针对国内地区发展不平衡的状况,《条例》也鼓励先发展地区先行先试,为本地残障者提供更好的保障和服务。

《条例》的出台,为中国给全球康复事业提供中国经验提供了可能性。我们在政治领导、部门协作、资金保障、机构发展、数据管理、基层服务等领域的实践经验,值得期待。


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