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《公约》中的迁徙自由和国籍问题——解读《残疾人权利公约》第十八条

2017年07月12日 来源:《中国残疾人》

文_ 李敬

前段时间,英国脱离欧盟的公投结果(脱欧派胜出),让上述地区乃至世界经济社会局势变得有些微妙甚至动荡起来。因为,英国脱欧意味着欧洲乃至西方社会传统上所秉持的人员和货物可自由流动原则将被更改,而这也是英国在国内经济危机下所做出的政治选择。尽管脱欧的过程将是漫长而充满利益争夺和讨价还价的,但是,自由流动的这一基础性原则,似乎将无法避免的遭到更改或被重新诠释。本期就先让我们认识和初步思考一下《残疾人权利公约》中关于迁徙自由和国籍的相关规定。

一、迁徙自由和国籍问题的历史

历史上,迁徙自由是与各个国家疆土开拓、扩张和探险密切联系的,最著名的例子,如欧洲早期旨在发现新大陆的海上探险、美国的西部运动和澳洲的淘金潮等。自19 世纪开始,经济资本主义的现代民族国家逐渐形成,为活跃刺激国内经济繁荣,各国多是鼓励国内和国际范围内的人员和货物流动的,这一点后来也成为了欧洲联盟成立的政治共识之一。此外,迁徙自由也是在二战后不同政治阵营斗争的工具,特别是对政治上的叛逃和寻求政治避难等方面,资本主义国家往往使用迁徙自由和人身自由等条款为本国辩护或打压他国。

1966 年通过,1976 年生效的联合国《公民权利和政治权利公约》,从公民权和政治权的角度,对迁徙自由做了规定,(见其第12 条第1、2 和4 款)。

这一原则,后来大多也体现在了各国宪法等根本性大法中。

1989 年通过并生效的联合国《儿童权利公约》的第7、8,9 和第10 条也分别对儿童获得国籍、获得父母保护和自由迁徙等做了规定。

目前,中国已经批准并签署了联合国《儿童权利公约》以及本文所讨论的《残疾人权利公约》,但只签署未批准《公民权利和政治权利公约》。因为,对迁徙和出生问题的履约,从严格的国际法义务角度讲,我们只需制定儿童和残障社群领域的相关规定和完成承诺即可。

二、《残疾人权利公约》中的相关规定及其讨论过程

2004 年在《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)开始启动集体讨论过程所使用的各类工作性文本中,是没有现在的第十八条的。2006 年1 月特设委员会第七次集体讨论中,大家才开始涉及到这一问题。最初,提议这一条款的是来自于非洲肯尼亚的代表,由于历史、经济、社会等等复杂原因,非洲包括残障儿童在内的儿童登记工作一直进展困难。

集体讨论中大家确认,这一条的法律渊源来自于前述《公民权利和政治权利公约》,且在后来的《儿童权利公约》中有更为详细的、基于人群特征的规定。

但是,对残障社群的自由迁徙应如何规定、保护或有所限制及对出生登记等的规定,与会者并未能达成一致。当时,会议主席时任新西兰驻联合国大使表示他和相关人员将对大家的意见进行总结整理。最终,2006 年底,通过的《公约》中第十八条内容如下:

第十八条 迁徙自由和国籍

一. 缔约国应当确认残疾人在与其他人平等的基础上有权自由迁徙、自由选择居所和享有国籍,包括确保残疾人:

㈠有权获得和变更国籍,国籍不被任意剥夺或因残疾而被剥夺;

㈡不因残疾而被剥夺获得、拥有和使用国籍证件或其他身份证件的能力,或利用相关程序,如移民程序的能力,这些能力可能是便利行使迁徙自由权所必要的;

㈢可以自由离开任何国家,包括本国在内;

㈣不被任意剥夺或因残疾而被剥夺进入本国的权利。

二. 残疾儿童出生后应当立即予以登记,从出生起即应当享有姓名权利,享有获得国籍的权利,并尽可能享有知悉父母并得到父母照顾的权利。

三、如何理解第十八条

第十八条分为两款,第一款对国籍、迁徙进行了规定,包括:国籍获得和变更的实体性权利和程序性权利、自由离开和进入一国(当事人自己的国家)的权利。第二款主要是保护残障儿童的出生登记权、姓名权、国籍获得权、知道其父母是谁及获得父母照顾等的权利内容。

传统上,残障者并非是能够自由出行和任意移动的人群,一方面,这是因为外部环境和交通不便,一方面也是因为残障者劳动就业能力弱,机会少,很难和普通人一样为了工作而跨国跨境进行经济活动。

同时,从宏观经济角度看,各国各地区纷纷建立自由贸易区等,都在强调人员和货物的自由移动,这需要从国际法角度给予承认。从政治角度看,一些避难者因各种原因要脱离自己的祖国而寻求他国庇护,这一小部分人的自由出入也是国际社会中某些国家特别关注的。

对于残障儿童的保护,过去,不少发展中国家(特别是在撒哈拉沙漠以南)乃至一些发达国家,对残障儿童的出生采取的是较为消极的做法,包括遗弃、不予及时照顾、出生登记等,使很多残障儿童一诞生,就面临没有父母、不知自己是谁以及何时出生等困境,一些新生儿在恶劣生活环境下被死亡事件时有发生。

正是在这样的背景下,第十八条的出现,就显得具有特别重要的意义了。

在个体权利和国家权力和社群集体权利的动态平衡中,个体权利过去往往是受到特别保护的,所以人员自由迁徙一直是西方国家普遍秉持的自由主义原则之一。但是,随着2008 年开始的世界性经济危机,一些国家,如英国开始出现对欧盟移民的管控和排斥,这类对自由迁移的管控思想在当前美国共和党总统候选人的竞选演讲中也多次出现。这类对自由迁徙的限制,也和世界安全局势动态有关。所以如何客观分析自由迁移和通过相应程序性措施尽可能的保障迁徙流动的自由,不论对发达国家还是发展中国家而言,都是一个难题。迁徙自由的范围需要在具体情境中分析判断。

相对于迁移自由的复杂,对残障儿童的国籍、登记和照顾等,更多体现的是一份经济和社会责任,在中国的城市地区,出生登记和姓名等诸多权利的实现目前已基本无问题,保障的难点在相对贫困的农村地区,如何有效保障残障儿童自出生伊始,就能及时得到相应的保护和保障,使其出生权、姓名权、得到照料等权利可以一一落实,将是我们全面建设小康社会的攻关课题。

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