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残疾人的社区生活如何实现——解读《残疾人权利公约》第十九条

2017年07月12日 来源:《中国残疾人》

《残疾人权利公约》第十九条“独立生活和融入社区”,是联合国人权公约历史上第一次鲜明规定残障者有权在和他人平等基础上享受社区生活的条款。本期,就让我们一起来认识一下第十九条,并结合历史和现实,讨论一下我们该怎样理解这一权利,才能既尊重国情又维护残障者的切身利益,而非一味“学习或复制”西方某些国家的做法。

文_ 李敬

一、残障者曾被迫生活在“他处”

从残障社会模式观点出发:传统社会工业化转型过程制造出了滞留在社会经济生活边缘的残障“产业大军”。从社会学领域的结构- 功能和符号互动学派出发:社会有意无意地对个别人群进行了“污名化”归类;后现代福柯派对长期医疗和住宿机构所具有的“社会控制”功能和专业霸权协助国家管控也多有讨论。从上述视角不难看出,对某些残障人群进行长期照顾,是一个历史的、社会经济文化发展的产物。需要注意的是,上述理论脉络发生的场域,是在西方工业化国家的历史进程中,和我们传统社会的发展脉络不同。

西方社会中大型照顾机构的出现始于17 世纪欧洲宗教服务团体,在英国若干“济贫法”及其修正案颁布后,地方政府提供住宿性质的基本服务,成为实现社会稳定和控制的工具。

19 世纪后,西方社会普遍建立了针对肢体、精神和智力障碍者的长期、大型住宿机构,最大机构可达到接纳5000 人的规模。眼不见,心不烦,成为了某些国家处理“不受欢迎的人”的一个基本手段。当然,我们需要铭记于心的是,即便是在二战前住宿安置达到顶峰时,80% ~ 90% 的残障者依然是处于家庭照料并生活于普通社区里的。只是,那些因为各种原因被迫居住于特定地方的残障者,他们的恶劣生活状态经不断曝光,引发了广泛的社会关注和一定程度的社会焦虑或集体愧疚。

二战中,残障社群和犹太人一样都受到纳粹有计划、大规模的屠杀,战后德国对这段历史进行了深刻的忏悔。二战后,北欧诸国在发展福利国家的过程中最先提出残障者要得到同等对待,其生活方式要尽可能接近“正常”社会结构和模式,其中瑞典和丹麦是典型国家。随后这一“正常化”理念,被美国战后民权运动中的残障组织领袖们所接受。1961 年,一个历史契机出现了,肯尼迪作为美国历史上最年轻的、具有犹太血统背景的总统,他自己就有一个经历不成功的外科手术且住宿于服务机构的智障妹妹,这促使他在执政后迅速建立智力迟缓者总统委员会,着手解决美国本土存在的残障者被迫长期生活于住宿机构且生活状态恶劣的现实问题。

在美国向北欧国家学习、引进“正常化”观念和做法的同时,“去机构化”社会运动,在世界各地酝酿。美国通过立法、诉讼、学术研究、草根运动等多种方式,逐渐成为引领“去机构化”的领袖国家。这一“去机构化”运动和随之而来的社区生活或社区照顾运动彼此呼应,形成了自1970 年代后,各国所发展出来的多样化的社区生活样式,如美国的独立生活运动,欧洲的社区生活运动等等。

而上述历史发展脉络,为《残疾人权利公约》第十九条的诞生,铺陈出了深厚且具有浓厚西方色彩的历史舞台。

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残疾人在平等基础上享用为公众提供的社区服务和设施,可以帮助他们更好地融入社区生活。(资料图)

二、《残疾人权利公约》第十九条

(一)诞生前夕

早在《公约》诞生前,1971 年《智力迟钝者权利宣言》、1975 年《残疾人权利宣言》、1982 年《关于残疾人的世界行动纲领》、1991 年《保护精神病患者和改善精神保健原则》和

1993 年联合国《残疾人机会均等标准规则》,都反复强调了残障者有权获得支持性服务、家庭生活和融合,个人助理和个人身心融合等内容。

2002 ~ 2006 年, 第十九条的谈判过程,可说是紧锣密鼓,分歧斗争不断。从第三次特设委员会(2004 年5 月)在工作组草案文本基础上开启讨论算起,这一条款的磋商分别历经了第四次(2004 年8 月)、第五次(2005 年1 月)、第六次(2005 年8 月)和第七次(2006年1 月)特设委员会的5 次全体会议,才最终达成一致意见。2003 年工作组草案文本中,“独立生活和融入社区”排在第十五条的位置上,直到2006 年第七次全体大会时,该条排序才有新变化,成为了第十九条。

(二)内容

最终,《公约》第十九条的内容如下:

第十九条 独立生活和融入社区

本公约缔约国确认所有残疾人享有在社区中生活的平等权利以及与其他人同等的选择,并应当采取有效和适当的措施,以便利残疾人充分享有这项权利以及充分融入和参与社区,包括确保:

㈠ 残疾人有机会在与其他人平等的基础上选择居所,选择在何处、与何人一起生活,不被迫在特定的居住安排中生活;

㈡ 残疾人获得各种居家、住所和其他社区支助服务,包括必要的个人援助,以便在社区生活和融入社区,避免同社区隔绝或隔离;

㈢ 残疾人可以在平等基础上享用为公众提供的社区服务和设施,并确保这些服务和设施符合他们的需要。

(三)解读

这里对第十九条包含的各类关键词做一个初步的统计和描述。

“社区” 这个词在条文中共出现了7 次。充分显示出它的绝对重要性。很有意思的是,西方法学界对权利的认识,是建立在个人主义上的,对于集体权利的承认在西方法学界非常勉强,例如,社区概念在法律词典中是没有的。

“ 平等或在(和他者)平等基础上”在第十九条中一共出现了4 次。仔细辨析公约文本,可以看出,在起首部分存在着人人平等的形式主义平等观。随后,第一款的平等则是一个实质平等,它要求的是和他人一样的平等选择权。随后,这一款里的“在和他人平等基础上”这句话,和公约中其他地方的这句话含义一样,是模糊不清的。不过,第三款社区服务中的平等又变成了实质平等,它要求开放给普通大众的服务,应该对残障者一视同仁。

《公约》像是一支充满融合和参与的法律之歌,这其中“融合”出现了3 次、“充分的”出现了2 次、“参与”和“享受”各出现了1 次。

虽然,现在很多西方国家及其组织都主张第十九条强调的是选择和控制,但细读文本,我们却发现提到“选择的”地方只有两个,一处是和他人平等(基础上)的选择;一处是强调残障者要有选择住所的平等机会,这就让人对某些国家特别强调十九条的公民权利和政治权利特性产生了一丝疑问。

更有意思的是,这一条对于“独立”生活的标记,只有一处,就是在标题。或许,这是由于在特设委员会谈判过程中,绝大多数发展中国家表达了对独立生活运动史的特别关切,或许,这一条就真的如之前所说的那样,是一种对于生活方式,特别是在社区中如何生活的规定。可惜,目前西方法学界还是倾向于把这一条和独立生活运动挂钩。

这一条款还对缔约国的积极义务(居家、社区和住宿等类型的服务;个人助理;社区服务无障碍等)和禁止行为(残障者不被安置在特定住所;不被隔离)也都明确规定了服务提供所遵循的路径。

三、认识与思考

第十九条融合了公民权利、政治权利以及经济和社会权利,同时具有即可实现(国家承认残障者的权利)以及逐步落实(实施权利)的特征。

第十九条,强调的是生活方式,即残障者有权和普通大众一样,在自己所选择的环境(社区)中,在得到所需服务的情况下,过普通人的日子。

对于所需服务的选择,现有条款的规定,颇具西方特色,而作为发展中国家,我们需要思考的是如何利用本地资源,实现残障者不仅生活在社区,且能有机融入社区生活,成为社区中有贡献、有价值的一员。 

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