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对《公约》“一般义务”的讨论——解读《残疾人权利公约》系列之四

2017年03月15日 来源:《中国残疾人》

 文_李敬

法律是权利义务宣言书,在国际人权法中,如何保障人权,更多阐述的是公权力主体,如国家,在人权保障中的责任和职权。《残疾人权利公约》(以下简称为《公约》)在国家如何动员各类资源,保护残障社群基本人权上有什么独特内容,将在这做初步描述分析。

“一般义务”具体规定

首先,看看《公约》第四条“一般义务”的内容:

一. 缔约国承诺确保并促进充分实现所有残疾人的一切人权和基本自由,使其不受任何基于残疾的歧视。为此目的,缔约国承诺:

㈠ 采取一切适当的立法、行政和其他措施实施本公约确认的权利;

㈡ 采取一切适当措施,包括立法,以修订或废止构成歧视残疾人的现行法律、法规、习惯和做法;

㈢ 在一切政策和方案中考虑保护和促进残疾人的人权;

㈣ 不实施任何与本公约不符的行为或做法,确保公共当局和机构遵循本公约的规定行事;

㈤ 采取一切适当措施,消除任何个人、组织或私营企业基于残疾的歧视;

㈥ 从事或促进研究和开发本公约第二条所界定的通用设计的货物、服务、设备和设施,以便仅需尽可能小的调整和最低的费用即可满足残疾人的具体需要,促进这些货物、服务、设备和设施的提供和使用,并在拟订标准和导则方面提倡通用设计;

㈦ 从事或促进研究和开发适合残疾人的新技术,并促进提供和使用这些新技术,包括信息和通信技术、助行器具、用品、辅助技术,优先考虑价格低廉的技术;

㈧ 向残疾人提供无障碍信息,介绍助行器具、用品和辅助技术,包括新技术,并介绍其他形式的协助、支助服务和设施;

㈨ 促进培训协助残疾人的专业人员和工作人员,使他们了解本公约确认的权利,以便更好地提供这些权利所保障的协助和服务。

二. 关于经济、社会和文化权利,各缔约国承诺尽量利用现有资源并于必要时在国际合作框架内采取措施,以期逐步充分实现这些权利,但不妨碍本公约中依国际法立即适用的义务。

三. 缔约国应当在为实施本公约而拟订和施行立法和政策时以及在涉及残疾人问题的其他决策过程中,通过代表残疾人的组织,与残疾人,包括残疾儿童,密切协商,使他们积极参与。

四. 本公约的规定不影响任何缔约国法律或对该缔约国生效的国际法中任何更有利于实现残疾人权利的规定。对于根据法律、公约、法规或习惯而在本公约任何缔约国内获得承认或存在的任何人权和基本自由,不得以本公约未予承认或未予充分承认这些权利或自由为借口而加以限制或减损。

五. 本公约的规定应当无任何限制或例外地适用于联邦制国家各组成部分。

国际人权保障主流话语里,对国家公权力应如何落实保护义务达成一致:即,国家对社群权利或个体权利应遵循尊重、保护和实现的义务要求。

尊重,是要求国家承认社群或个体的法定权利,有权不受公共部门之侵害或妨碍,如,残障儿童的受教育权利,是每个障碍儿童依据其所在国家的基本法律所具有的一项具体权利,国家要尊重且承认该项权利,不得出台阻碍、歧视性的政策制度,妨碍残障儿童就学。

保护,是要求国家必须保护个体权利不受到第三方的不良侵害,国家要对个体权利在社会生活中的实现,提供公平或平等对待。如,雇主在公开招聘中对残障人士有明显苛刻要求,致使残障者不能公平获得就业机会时,相关政府部门就需要及时介入,保护残障个体之就业权利,对雇主进行必要的教育、训诫或调解,使雇主不再使用歧视性条件妨碍残障者公平获得就业机会。

实现,是要求国家必须采取积极措施,如,通过综合利用立法(如法律法规)、行政(如政策或命令)、财政(如增加公共开支或税收杠杆)、司法(如提供法律援助或受理案件)等手段,履行国家义务,确保残障社群人权实现。

上述义务,具有一定的层次性,且性质略有不同。尊重,是一种消极义务,以不妨碍为特征,个体权利能否实现,更多地看个体能力和具体情境。保护具有一定积极意味,要求国家及时介入纠纷和侵害,扮演公正“第三方”角色。实现,是3项义务中最积极的了,因其要求国家采取措施,确保某个权利的实现。

上述3项义务不可截然分开,在每一个具体权利实现过程中,都可能要求公权力部门针对具体现象采取某种方式,且这3项义务并无高下之分。 

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保证残障孩子的受教育权利体现了国家公权力对于公约义务的履行。

透视“一般义务”

《公约》第四条“一般义务”分为5个部分,第一款具有9个内容,首先强调了“国家承诺确保并促进充分实现”的义务,随后通过“确认”〔第一款第(一)项〕;“修订和废止”〔第一款第(二)项〕;“考虑保护”〔第一款第(三)项〕;“不实施和确保遵循”〔第一款第(四)项〕;“消除任何个人、组织和私营企业基于残疾的歧视”〔第一款第(五)项〕;“从事促进通用设计”〔第一款第(六)项〕;“从事促进适合残障者的新技术等” 〔第一款第(七)项〕;“向残障者介绍无障碍信息” 〔第一款第(八)项〕;“培训协助残疾人的专业人员和工作人员” 〔第一款第(九)项〕对第一款进行了事无巨细的规定。这一款要求从政策的制定、修改(或废止)、在一切政策中都要纳入残障视角、不得实施任何妨碍或违背《公约》的行为,确保公共部门遵循《公约》、消除社会歧视、从事促进通用设计和为残障者提供合理便利以及培训服务残障者的服务人员和工作人员等多个面向,为我们展现了国家“尊重、保护和实现”义务的基本内涵。

第二款对于国家实现残障社群人权中的资源使用问题做了明确要求。值得注意的是,《残疾人权利公约》中的立即实现和逐渐实现义务之间,多数情况下并无泾渭分明的区分,这体现出国际社会所认识到的权利不可分割和相互依存的性质。

第三款,要求残障社群参与牵涉其利益的政策讨论和决策过程,这也是国际残障社群运动中“没有我们的参与,不可做事关我们的决定”(Nothing About As Without Us )的一个鲜活体现。

第四款规定的是《公约》中的国家义务不能限制或减损各国已有或已加入的国内法或国际法的义务内容。这主要是从《公约》和各国国内法和其他人权法的有效衔接上所做的考虑,其遵循的是“义务的实现一定要从最有利于残障社群的角度”理念出发。

第五款是和联邦制国家的政治体系有关,这里不多赘言。

总之,《公约》对人权保护的国家义务给予了详尽的规定,各国需要对照《公约》内容对已有的国内法、政策和具体实践做法进行详细梳理和及时废改立工作,才能确保各国如实履行国际义务,充分保障本国残障社群基本人权。

 简单比较一下我国《残疾人保障法》中义务规定

2008年新修订的《残疾人保障法》中对国家义务或责任的规定很多,几乎散见于每一个条款,如总则部分:

第四条 国家采取辅助方法和扶持措施,对残疾人给予特别扶助,减轻或者消除残疾影响和外界障碍,保障残疾人权利的实现。

第五条 县级以上人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划⋯⋯

第六条 国家采取措施,保障残疾人依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。⋯⋯

各分则部分, 如康复部分:

第十五条 ⋯⋯各级人民政府和有关部门应当采取措施,为残疾人康复创造条件,⋯⋯

如就业部分:

第三十三条 国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业,⋯⋯

可惜,我国《残疾人保障法》中对不履行义务后的责任追究部分规定不多或语焉不详,使义务实现缺少强有力的保障和约束机制。当然,这一现象绝非《残疾人保障法》所独有,而是所有社会领域立法的通病,这将对我国落实《公约》产生消极影响。

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