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《残疾人权利公约》的诞生 ——解读《残疾人权利公约》系列之一

2015年03月11日 来源:《中国残疾人》

编者按 :《残疾人权利公约》是联合国历史上第一部全面保护残疾人权利的国际法律文件,其从研究制定以来一直为世界各国所关注。2006年12月13日《残疾人权利公约》由联合国大会通过,其宗旨是促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由,并促进对残疾人固有尊严的尊重。我国也于2007年3月30日成为了该公约的签署国。此次“大讲堂”推出《残疾人权利公约》解读系列文章,从历史、内容、特征等多方面对公约展开解读,帮助读者对《残疾人权利公约》有一个全面的了解。

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2007年3月30日,在美国纽约联合国总部,中国常驻联合国代表王光亚(前左二)
代表中国在《残疾人权利公约》上签字(图片来源_新华社)

文_李敬

《公约》诞生的前奏

在世界范围内,残障社群人权的保障和残疾人事业的发展是随着联合国的成立以及战后各国社会经济发展在不断进步的。第二次世界大战中,德国法西斯对有损伤残障社群进行了有计划、大规模的长期屠杀,促使人们反思在现代社会中,残障社群的生存和发展应该如何得到保障?

英国作为老牌资本主义国家,1944年就颁布涉及残障社群就业的法律,并规定了按比例就业制度。20世纪70年代英国和美国分别颁布了针对长期慢性病患者、残障者的医疗康复法律,特别是在美国《康复法》中第一次提出了“在使用联邦资金开展的项目中不得歧视残疾人”的规定,以判例法为法治特征的美英等国,开始通过判例逐渐积累维护残障社群权益的各类案例,形成各类日后通行世界的残障权利保护原则之雏形。

20世纪60年代开始,联合国这一国际社会大家庭陆续出台了一些涉及到残障人士或某类残疾人领域的专门文件。尽管这类文件因未经联合国大会投票通过,也不需要缔约国批准,缺乏普遍强制的效力,但是它们依然具有一定的政治作用,提醒各国政府要重视保障残疾人的相关权利问题,如1971年《智力迟钝者宣言》和1975年《残废者权利宣言》。但是,确如专家所言,残障社群是国际人权保障中“不可见的”一群人。

1982年联合国通过《关于残疾人的世界行动纲领》提出“机会平等”原则,随之联合国发起了“残疾人十年”计划,各个地区(如欧洲、亚太、美洲、非洲等)也相应行动。20世纪80年代末,意大利、瑞典等国家开始向联合国大会动议要将残障人权利保障纳入国际法范畴,但是,此类动议由于种种原因都失败了。在此期间,包括中国在内的各国,都开始通过国内立法的形式,探索残疾人权利保障的各类模式。如1990年美国的《残疾人法案》,1991年中国的《残疾人权益保障法》,1993年英国的《国民医疗计划和社区照顾法案》等,这些国家立法的出台和实施,为残疾人权利保护的基层探索铺就了道路,奠定了实践基础。

1993年联合国《残疾人机会均等标准规则》是对残障人士权利保障各国探索实践的一次最新总结和对尚无相关立法行为国家的一次方向引领。同时,通过特别报告员制度,以及联合国秘书长在征询各国实施情况后向联合国大会汇报的形式,赋予了《标准规则》一定的法定权威。上述两个文件在随后的《残疾人权利公约》通过后依然有效。

在联合国人权法体系中,有关残障社群的规定第一次被明确而独立的提出是在1989年的《儿童权利公约》第23条残疾儿童一款中,但是,直到1994年联合国经社文理事会才出台了第一个针对联合国《经济、社会和文化权利公约》内容且专题讨论残疾人问题的《一般性意见》,即《经社文权利公约》涉及到残障社群时候的规定说明和解释。20世纪90年代末,为残障社群立法的讨论再次兴起,1998年相关专家在美国进行了一次讨论。1999年在中国残联的倡议和积极支持下,相关专家和组织再次聚首于香港,为出台一个关于残障社群的公约群策群力。

倡议起草《公约》和公约《谈判》

2001年底,在第56次联合国大会上,墨西哥作为发展中国家,提出了一个关于残障与发展的议题,这一提议得到了绝大多数发展中国家以及发达国家的附议和赞许。因为在此之前的联合国千年计划中,并无涉及到残障社群的提法,如何在千年发展中不把残障社群落下,成为了发展中国家的关注问题。于是,在种种机缘的努力下,联合国大会通过决议,提出要考虑一个融合残障、发展、人权和不歧视等主题在内的专门公约,至此,对《残疾人权利公约》的讨论终于登上了世界政治舞台。为起草《公约》联合国大会文件要求特别设立一个成员开放的、以起草为目的的专门委员会。

2002年7月特设委员会第一次会议期间决定,《公约》的起草活动对联合国所有成员国以及一切有兴趣的民间组织开放,后者不仅仅局限于具有联合国咨商地位的大组织或机构,这一决定极大的激励了各国残障民间组织对《公约》的关注与参与,为《残疾人权利公约》在制定过程中以及具体条款内容中的很多创新,奠定了群众参与基础。

2003年6月在特设委员会第二次会议期间,决定成立一个专门的起草小组进行公约文本草案的拟定,方便后续的讨论。2003年年底到2004年1月,起草小组在结合各方意见的基础上,完成了《公约》草案文本。

自2004年5月第三次特设委员会会议开始,与会成员逐条讨论文本草案,经过2004年8月第四次特设委员会会议,2005年1月第五次特设委员会会议、2005年8月第六次特设委员会会议,2006年1月第七次特设委员会会议和2006年8月第八次特设委员会的公开密集商讨以及会前会后的各类非正式讨论,《公约》基本成型。

2006年8月至12月期间特设委员会成立了一个特别技术小组,对《公约》内容进行技术性勘误。2006年12月特设委员会正式将《公约》提交联合国大会获得一致通过。2007年3月《公约》开放给成员国进行签署和批准。

《残疾人权利公约》生效

2008年5月,《残疾人权利公约》在达到法定批准国数量后,正式生效。

中国政府在《公约》的酝酿、起草和通过各个阶段,皆发挥了积极推动作用。2007年春天,公约开放签署后,中国政府作为第一批签署国就签署了该公约。2008年6月,在对中国国内法律进行了必要的修改完善后,中国全国人大常委会批准了公约,2008年8月公约正式在华生效。

截至2015年2月,全球已有159个国家签署了公约,其中152个国家批准了它。《残疾人权利公约》成为人类进入21世纪以来获得最多支持的国际人权法律。

《公约》生效后,按照要求成立了一个以杰出的、有一定法律知识的有损伤者为代表的残疾人委员会,按照法律规定,审议各缔约国上交的履约报告。2010年8月,中国政府按照约定上交首期履约报告,2012年残疾人权利委员会审议了该报告并就中国履约情况给出了《结论性意见》。按照法律规定,2015年前后中国将上交第二个履约报告。不过目前,由于上交履约报告的国家数量众多,残疾人权利委员会的审查工作负担很重。


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